一　从提举学校到提学使司

中国教育史上，相当于省一级的教育行政“议创于唐职，则始宋”。唐代，李栖筠等人曾议请于十道大郡置太学馆，遣博士出外，兼领郡官，以教生徒，“然议不行”。北宋元符二年(1099)，“诸路选监司一员提举学校”。崇宁二年(1103)，各路改设提举学事司，简称提举司或提学司，“掌一路州县学政，岁巡所部，以察师儒之优劣、生员之勤惰，而专举刺之事”。宣和三年(1121)，提举学事司被撤销。至北宋绍兴年间，各路又恢复提举学事司。金代，各路设有提举学校官，以试补学生。元初，各路沿用金代官制，设有提举学校官。至元二十四年(1287)起，随着行省制度的实施，江浙、湖广、江西、陕西、四川等各行省设立儒学提举司，总摄各路儒学。明初，各行省沿用元代官制，设有儒学提举司。明英宗正统元年(1436)，各行省改设提学道，负责人称为提学。提学“与督抚平移，而官止道员，仍受督抚之节制”。清初，各行省沿用明代提学道制，办理本省科举考试事宜，但与明制有所不同，提学人选“自京官部院至翰詹皆可简放，不拘于道员之品级”，致使提学“于督抚有所顾忌，遇事而不敢言”。清雍正年间，提学道改为提督学院，负责人改称提督学政（简称学政），专司全省科举考试。但与清初提学不同的是，各省学政地位大大提升。具体而言，学政是皇帝钦命的官员，而非地方官员，故不受督抚节制，致使“学政于督抚为敌体，诸事既不便于禀承；于地方为客官，一切更不灵于呼应”。

至19世纪末，在“开民智”观念的激荡下，各省纷纷举办新式学堂，以培育新人。显然，在这种新形势下，提督学政因其职权所限，已无法适应新式教育发展的需求。因此，设立专门的省级教育行政部门来管理省域学务已迫在眉睫。

到20世纪，“兴学堂”是清末“新政”时期的主要内容。为了适应地方兴学需要，一些先进省份先于中央，创设了省级教育行政组织。1901年8月，湖广总督张之洞考虑到“现在学堂极多，学务日型殷繁，亟应添设总汇之所”，便在总督衙门“首先设立学务处”。根据张之洞意见，学务处的职员要选聘“名公巨卿，夙负时望者”，职责在于“所有关涉学务之章程、经费、委员衔名、学生人数、功课年限、时刻图表、考课题目，均须汇总随时呈览，以备考核而觇进退”。当时，湖北学务处“内设总办、提调、坐办、委员、参议等官”。由此来看，湖北学务处已初具省级教育行政组织的形态。1902年5月后，山西、湖南、江苏、安徽等省模仿“湖北经验”，陆续设立了本省学务处。

此外，1902年8月，直隶总督袁世凯意识到，“直隶省会及各府、厅、州、县遍立学堂，端绪纷繁，必须有总司学务者，乃能若网在纲，有条不紊”。因此，他下令在保定创立直隶学校司，组织架构为“督办一员，以董其成”；并设专门教育处、普通教育处、编译处三个部门，“各置总办一人，分理其事”。与湖北学务处相比，直隶学校司初具“分处办事”的组织形态。

1904年1月13日，清政府颁布实施了由张百熙、荣庆、张之洞共同拟订的《学务纲要》。该纲要规定：“各省府厅州县遍设学堂，亦须有一总汇之处，以资管辖，宜于省城各设学务处一所，由督抚选派通晓教育之员总理全省学务，并派讲求教育之正绅参议学务。”很明显，这一规定充分吸收了由张之洞主导探索的“湖北经验”。自此，各省统一设立了归督抚管辖的学务处。而且，这时的学务处组织分工较以往明晰。以湖北省为例，1904年，湖北学务处进行了组织调整：“梁总提调鼎芬，于处内设审计、普通、专门、实业、游学、会计六科，各司其事。是为本省教育行政机构分科之始。”

然而，各省学务处运转未及两年，便遭遇前所未有的大变局。1905年9月2日，清廷宣布废除科举制。顷刻间，各省学政遭遇尴尬的身份危机。为化解身份危机，9月4日，清廷谕令：“所有各省学政，均着专司考察学堂事务，会同督抚经理。”由是，各省形成学务处和学政共同管理省域教育的“双轨体制”。但问题在于，这一体制在管理实践中暴露出严重弊端，制约着各省新式教育的推广。一是多头指挥。与学务处归督抚管辖的情形不同，调整职能后的学政对地方而言仍是客官，且与督抚平级，不归其节制，从而在管理实践中造成多头指挥的弊端。二是政出多门。各省学务处成立以来，设有查学员、视学官等职，负责视察本省学堂。问题在于，学政的新职责同样是考察学堂事务，在管理实践中难免出现政出多门的问题。三是两者难有作为。在管理实践中，督抚握有一省教育的人事权与经费权。在此情况下，各省学务处实质是承督抚之命办理全省学务的事务部门，致使其作为空间有限。与此同时，学政大都“不谙学务”，因而在实践中也难有作为。由上表明，在科举已废、学堂待兴的大变局中，调整学政职能的低成本办法无法收到推广新式教育的效果，因而亟须进行大幅度的改制。

就此，学务大臣、地方督抚、学政等站在各自的立场提出不同的意见。总体来讲，各方的意见主要有：保留学政、恢复提学道、由督抚办理学务、移植域外的视学官或监学等。1905年12月学部成立后，主导舆论趋向，主张裁撤学政，并试图找寻兼采古今经验、协调各方利益的改制方案。历经一年的博弈，1906年5月15日，学部颁发《各省学务详细官制及办事权限章程》，要求各省废除原有的“双轨体制”，统一设立提学使司（见图1-1）。

图1-1 清末提学使司组织

注：鉴于“课”字不若“科”字通行明晰，1908年9月14日，学部令各省将学务公所六课改称六科。

图片来源：程湘帆编：《中国教育行政》，上海：商务印书馆，1934年，第52页。

该章程的主要内容有以下几点：(1)关于提学使选任。提学使司设提学使一员，秩正三品，任期三年，为督抚属官，归其节制，由学部任免，但由督抚和学部共同考核。(2)关于提学使权责。提学使的职责是总理全省学务，考核所属职员功课；其职权有任免属员、札派劝学所总董、考核地方官兴学考成、筹划全省学款等。(3)关于提学使司组织。提学使司由提学使衙门和学务公所构成。其中，提学使衙门由学政衙门改设，是提学使日常起居之地；学务公所由学务处改设，为提学使督率属员办公之处。(4)关于学务公所架构。学务公所由六个业务课（包括总务课、专门课、普通课、实业课、图书课、会计课）、议长议绅、省视学、教育官练习所等部门组成；职员编制为各课课长一人、各课副长一人、各课课员若干人、议长一人、议绅四人、省视学六人。其中，课长、副长、课员、议绅由提学使选派，议长由督抚咨明学部任命。(5)关于学务公所职责分工。六个业务课分别负责总务、专门教育、普通教育等各类行政事宜；议长和议绅的职责是协助提学使筹划教育，并向督抚提供咨询；省视学的职责是根据提学使指示，督查地方教育；教育官练习所负责向全省办学人员提供教育培训。

由上述制度内容来看，较之以往的学政和学务处，提学使司有着显著的不同：不仅具有行政领导、决策咨询、监督考核、培训研究等职能，同时具有相当的人事、经费等职权，已经具备了现代意义上的省级教育行政部门的基本属性。可以说，此项章程颁布后，各省相继设立了提学使司，由其管理省域教育事业，开启了地方教育现代化的历史征程。