15 行政复议决定维持原行政行为在新旧法衔接中的适用
——李某某等五人诉某区政府行政复议案[21]
一、基本案情
2014年12月12日，被告某区政府收到李某某等五原告要求撤销北部办（2014）第220号-不存《政府信息不存在告知书》（以下简称《告知书》）的行政复议申请。2015年2月10日，被告某区政府作出海政复决字［2014］929号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持了上述告知。2015年2月13日，被告某区政府将《复议决定》交邮，五原告于同年2月18日签收。
五原告诉称，2014年10月8日，五原告向某区北部地区开发建设委员会办公室（以下简称北部办）发出政府信息公开申请，要求提供没有为某区温泉人家安置房办理商品房权属登记手续责任人员的名单。北部办答复称，该信息不存在。因此，五原告于2014年12月10日向被告某区政府申请行政复议。但被告某区政府收到后，没有在法定时间予以回复，故提起诉讼，要求依法确认被告某区政府收到五原告行政复议申请后在法定时间内没有回复的行为违法；依法判令被告某区政府对五原告行政复议申请作出回复；诉讼费用由被告某区政府承担。
二、审理结果
一审法院经审理认为，当事人提起行政诉讼，应当符合起诉条件。本案中，五原告于《行政诉讼法》修改前的2015年2月27日提起行政诉讼，故其起诉应符合修改前的《行政诉讼法》中规定的起诉条件。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”[22]五原告的诉讼请求为确认被告某区政府未在法定期限内作出复议行为违法，依法判令被告某区政府对五原告行政复议申请作出回复。但结合查明的事实，能够证明被告某区政府已于2015年2月10日作出了《复议决定》，五原告提起行政诉讼之前，于2015年2月18日收到了《复议决定》。由此可见，五原告的诉讼请求系对被告某区政府作出《复议决定》的程序是否合法提出的意见，不属于起诉复议机关不作为的范畴。
修改前的《行政诉讼法》（1990年）第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。被告某区政府作出的《复议决定》维持了《告知书》，故五原告以某区政府为被告起诉，不符合修改前的《行政诉讼法》中关于复议机关作为被告的规定。
综上，五原告以某区政府为被告，向本院提起行政诉讼不符合起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告李某某等五人的起诉。
一审裁定作出后，原告李某某等五人提起上诉，二审法院经审理，维持了一审裁定。
三、分析意见
本案的争议属于行政诉讼中新旧法适用问题，争议焦点在于由于2014年修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日起开始适用，[23]在此之前受理，新法颁行后尚未审结的一审案件应当适用新法还是旧法的问题。
（一）新旧法适用衔接时期的争议
实践中，对5月1日前已经立案，但尚未审结（有的甚至是已经庭审而尚未宣判）的案件，究竟应当是适用新法还是旧法进行裁判，同样存在不同意见。一种意见认为，既然已经根据旧行政诉讼法进行了审理甚至已经庭审结束，就应当适用旧行政诉讼法裁判。而且新法在诸多方面发生了变化，如果适用新法裁判，可能会出现庭审时未予考虑的因素，进而影响裁判结果。另一种意见认为，案件的审理程序和裁判种类等属于法院裁判职权的专属事项，应当适用新行政诉讼法规定作出裁判。即只要是5月1日前未审结的，都应当适用新行政诉讼法进行裁判。应当说，上述两种观点均有一定道理。新旧法律的适用问题既是一个法理问题，也是一个司法的选择问题。
（二）经复议案件被告认定的争议
《行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”[24]
《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》只对复议机关作共同被告作了规定，未明确复议机关作出复议决定的时间界限。复议机关于5月1日前作出复议决定，当事人于5月1日后提起行政诉讼的，是否应将复议机关列为共同被告，5月1日前立案受理时未将复议机关列为被告，5月1日后是否要追加复议机关为被告，都应当加以明确。
对此，一种意见认为，新行政诉讼法及相关解释均是5月1日起实施，只要人民法院在5月1日后立案，就应当执行新行政诉讼法，可以将复议机关列为共同被告。另一种意见认为，复议机关成为共同被告，不应当取决于人民法院立案时间，而应以复议机关作出复议决定时间为基准。
从上述观点看，与其说复议机关作被告是实体问题，不如说是诉讼程序中的当事人问题。既然依照旧行政诉讼法已经完成的程序事项仍然有效，人民法院在5月1日前按照旧行政诉讼法规定已经立案的，即使5月1日之后案件仍在审理，也不宜再追加复议机关为共同被告。但5月1日之后立案的，即使复议决定是在5月1日前作出，人民法院也应当适用新行政诉讼法第二十六条、第七十九条等规定，将复议机关列为共同被告。
需要说明的是，与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条将改变事实证据和适用法律也作为改变复议结果的规定不同，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》改变了对复议机关维持行为的认定标准，即只有改变原行政行为处理结果的，才视为复议机关改变原行政行为。因此，无论是根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，复议机关改变原行政行为事实证据或者适用法律的但未改变原行政行为处理结果的，复议机关都应当作为共同被告。自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条对此进一步明确，《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。
本案中，法院于2015年2月27日依法受理后，于2015年3月30日公开开庭审理，2015年5月20日审理终结。本案中，复议机关是于2015年5月1日前作出复议决定，当事人于5月1日前提起行政诉讼的，实际并不属于前述复议行为和起诉行为分属于5月1日前后的情形，不论是复议决定作出时，还是法院受理案件时，2014年的《行政诉讼法》均尚未生效，根据1989年《行政诉讼法》复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告之规定，被告某区政府作出的《复议决定》维持了《告知书》，故五原告以某区政府为被告起诉，不符合修改前的《行政诉讼法》中关于复议机关作为被告的规定。
（撰写人：朱玲）
[1] 原告：高某；被告：某区政府。
[2] 该批复已于2019年7月8日被废止。
[3] 该条文已经失效，2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条重新对行政协议进行了定义。
[4] 该批复已于2019年7月8日被废止。
[5] 原告：于某；被告：某区政府。
[6] 江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第60～61页。
[7] 原告：刘某某；被告：某区政府。
[8] 原告：赵某；被告：某区政府。
[9] 原告：某公司；被告：某区政府。
[10] 原告：某有限公司；被告：某区政府。
[11] 原告：邓某、张某、李某；被告：某区政府。
[12] 原告：张某；被告：某区政府。
[13] 原告：张某某；被告：某区政府。
[14] 原告：王某某；被告：某区政府、金海湖镇政府。
[15] 该条文已失效，对应2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条。
[16] 原告：孙某某；被告：某区政府。
[17] 该条文已失效，对应2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十八条。
[18] 原告：某投资公司；被告：某区政府。
[19] 原告：吕某；被告：某区政府。
[20] 原告：王某等六人；被告：某区政府。
[21] 原告：李某某等五人；被告：某区政府。
[22] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已失效，对应2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条规定：复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
[23] 现行有效的《行政诉讼法》为2017年6月27日第二次修正后的版本。
[24] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已失效，本条对应2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条规定：复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。