14 行政复议机关依据在案证据对适格被申请人作出认定的法院应予支持

——王某等六人诉某区政府行政复议案[20]

一、基本案情

2015年7月23日，原告王某等六人认为北京市某区房管局违法拆除其房屋侵害了其合法权益，向被告某区政府申请行政复议并提交了相应的证据材料，请求确认某区房管局未对原告妥善安置的情况下即强制拆除其房屋违法，并赔偿因强制拆除给原告造成的各项损失及致伤人员的医疗费用。2015年8月19日，被告某区政府作出第187号复议决定，认为原告所提交的证据不能证明某区房管局组织、实施强制拆除原告房屋的行为，原告的复议申请不符合行政复议受理条件。依据《国家赔偿法》的规定，获得行政赔偿的前提条件是行政机关及其工作人员行使职权过程中侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。因无证据证明某区房管局组织、实施了强制拆除原告房屋的行为，故其获得行政赔偿的前提条件并不存在。依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告王某等六人的行政复议申请。

原告不服，向北京市第四中级人民法院起诉。2015年12月29日，北京市第四中级人民法院作出第756号行政判决，认为“被告并未提供相应证据证明其进行了相关的调查取证工作，仅以原告在复议程序中举证不能为由驳回其行政复议申请，认定事实不清、主要证据不足”，撤销了第187号复议决定并责令被告重新作出行政复议决定。被告某区政府在再次进行的行政复议程序中，对原告的请求事项再次进行了审查，并取得了第73号会议纪要。被诉复议决定认为原告及某区房管局提交的证据均不能证明某区房管局实施了原告所述的强制拆除行为，根据上述会议纪要的记载，原告应以清河街道作为被申请人提起行政复议。2016年4月14日，被告某区政府作出被诉复议决定，再次驳回了原告的行政复议申请。原告仍不服，于2016年5月27日提起行政诉讼。

原告王某等六人诉称，原告系北京市某区某小区1号楼业主，2014年5月，北京市某区房屋管理局（以下简称某区房管局）以上述楼房鉴定为危房为由发布公告，要求原告搬离其居住的房屋。2015年3月27日凌晨4时，某区有关部门组织人员，采取停水、停电、断气及打砸等方式迫使原告搬家，在此过程中造成郑某奇、贾某彦、甄某兰等人受伤。原告就上述行为向被告申请行政复议，但被告作出海政复决字［2015］187号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称第187号复议决定），驳回了原告的复议申请。原告不服向本院提出起诉，本院作出的（2015）四中行初字第756号行政判决书（以下简称第756号行政判决）撤销了第187号复议决定，责令被告重新作出复议决定。现被诉复议决定仍驳回了原告的行政复议申请，不符合法律规定。综上，请求依法撤销被诉复议决定书并责令被告重新作出复议决定。

被告某区政府辩称，原告王某等六人因案涉房屋搬迁腾退发生纠纷，认为某区房管局实施了强制拆除原告房屋的行为，以某区房管局为被申请人向某区政府申请行政复议。被告根据本院已生效的第756号判决，对原告的请求事项再次进行了审查，认为原告及某区房管局提交的证据均不能证明某区房管局实施了原告所述的强制拆除行为。另外，被告在审查中调取了某区政府作出的海政会［2014］73号《关于研究补办国有土地协议出让手续等问题的会议纪要》（以下简称第73号会议纪要），该会议纪要明确规定由北京市某区清河街道（以下简称清河街道）作为牵头主体实施《清河某小区1号楼解危排险疏散工作方案》，故原告应以清河街道作为被申请人提起行政复议，现原告坚持以某区房管局为被申请人不符合法律规定。另外，因案情复杂，被告经依法延期并履行了告知原告变更被申请人程序后，于法定期限内作出被诉复议决定，行政程序符合法律规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。

另查，第73号会议纪要记载，关于清河某小区1号楼解危排险疏散工作，“由清河街道作为牵头实施主体、区住建委和区政法委作为配合责任单位抓好组织实施……区住建委要着重加强业务指导”。

二、审理结果

一审法院经审理认为，本案案涉房屋的解危排险疏散属于一项综合性的工作，需要相关职能单位协调处理并在各自的职权范围内完成相应行政管理事务。被告某区政府为此召开了专题会议并制定了第73号会议纪要，该会议纪要确定案涉房屋的解危排险疏散工作“由清河街道作为牵头实施主体、区住建委和区政法委作为配合责任单位抓好组织实施……区住建委要着重加强业务指导”。对此，可以确定案涉房屋的拆除工作由牵头实施主体即清河街道负责。现原告仅依据《限期搬家腾房公告》坚持认为某区房管局实施了拆除原告居住房屋的行为，但并未提供其他证据予以佐证。在案证据均不能直接证明某区房管局直接实施了拆除行为的情况下，被诉复议决定认为原告所提行政复议申请的被申请人不适格，在告知原告变更行政复议的被申请人而拒绝的情形下，被诉复议决定驳回原告的行政复议申请并无不当。北京市第四中级人民法院第187号行政判决于2016年1月15日生效后，被告某区政府再次启动了行政复议程序，根据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定，履行了复议审查、依法延期等法定程序义务，于2016年4月14日作出被诉复议决定并依法送达原告，其行政复议程序符合法律规定。综上，原告王某等六人请求依法撤销被诉复议决定书并责令被告重新作出复议决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王某等六人的诉讼请求。

一审判决作出后，原告王某等六人不服提起上诉，二审法院经审理，维持了一审判决。

三、分析意见

本案的争议焦点在于当复议机关认为申请人复议的被申请人有误时如何确定适格的行政复议被申请人以及相应举证责任的分配。

《行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。该条例第二十八条第（一）项规定，行政复议申请有明确的申请人和符合规定的被申请人的，应当予以受理。因此，提起行政复议的前提条件之一是有明确且适格的被申请人。如果公民、法人或者其他组织申请行政复议的被申请人不适格则不符合行政复议的受理条件，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。

但是在行政复议和行政诉讼中，可能会出现行政相对人不知道或者没有证据证明哪一个行政主体实施了具体行政行为的情况，因此按照目前所能掌握的证据难以确定一个被诉行政主体进行复议或者诉讼，这种情况在征地拆迁案件中较为突出。本案原告的证据确不足以证明某区房管局组织、实施强制拆除原告房屋的行为，或者说原告没有足够的证据证明是由哪一个行政主体实施的该强拆行政行为。原告认为是某区房管局实施的强拆行为，遂以某区房管局作为被申请人提起行政复议。

此时复议机关如果认为相对人提起复议的被申请人有误，必须在经过法律规定的调查审理步骤之后向申请人进行明确告知，并且应当告知被诉具体行政行为的作出机关，就像第756号行政判决中论述的一样：“因原告举证能力有限，在行政复议程序中，其提供的证据能够作为申请行政复议的基本事实依据，完成了初步的证明责任……但被告并未提供相应证据证明其进行了相关的调查取证工作，仅以原告在复议程序中举证不能为由驳回其行政复议申请，认定事实不清、主要证据不足。”如果在复议决定中复议机关单纯否定具体行政行为的作出机关是被申请人是完全不够的，不能仅仅通过说明“原告举证不能”驳回申请，应当在复议决定中说明通过调查核实明确被诉具体行政行为的作出机关。

本案中，被告某区政府重新审查具体行政行为的作出机关，调取了某区政府作出的海政会［2014］73号《关于研究补办国有土地协议出让手续等问题的会议纪要》，该会议纪要明确规定由北京市某区清河街道（以下简称清河街道）作为牵头主体实施《清河某小区1号楼解危排险疏散工作方案》，故原告应以清河街道作为被申请人提起行政复议，现原告坚持以某区房管局为被申请人不符合法律规定。另外，因案情复杂，被告经依法延期并履行了告知原告变更被申请人程序后，于法定期限内作出被诉复议决定，行政程序符合法律规定，法院最终依法驳回原告的诉讼请求。

（撰写人：张伟）