第二章 政府信息公开

16 行政机关的内部层级监督不属于行政诉讼受案范围

——朱某诉某区政府不履行法定职责违法案[1]

一、基本案情

原告朱某系某区拱辰街道中心区改造拆迁项目的被拆迁人，该项目拆迁范围涉及集体土地和国有土地上的直管公房两类拆迁，原告朱某属于直管公房类的被拆迁人。2009年5月4日，某区政府作出房政函［2009］117号《关于拱辰街道中心区改造拆迁范围内直管公房房改和拆迁补偿方案与拱辰街道中心区改造拆迁范围内直管公房租赁和购房优惠方案的批复》（以下简称《批复》），研究同意上述两个方案，请拱辰街道办事处抓紧实施各项工作。后原告朱某通过信息公开获取该批复。

原告朱某诉称，2015年9月14日，原告朱某通过邮寄方式向被告某区政府提交申请书，申请事项为：1.依职权审查并修改《批复》。2.对拱辰街道办事处侵犯原告朱某知情权、财产权、获取合法拆迁补偿权的行为进行调查并予以纠正。3.监督并指令拱辰街道办事处、北京良乡城市建设开发有限公司按照某区政府房政函［2008］50号、北京市国土资源局京国土市函［2008］1029号文件规定方案标准修改申请人与北京良乡城市建设开发有限公司所签订的三份协议并签订补充协议。被告某区政府于2015年9月15日收到原告朱某书面申请后，在两个月法定期限内拒不履行法定职责并且不予答复。原告朱某认为被告某区政府作为拱辰街道中心区改造拆迁的责任主体，有责任依法调查并纠正下级部门的违法行政行为。被告某区政府收到申请书后不作为，损害了原告朱某的合法权益。故请求法院确认被告某区政府于2015年9月15日收到原告朱某书面申请后，在两个月法定期限内拒不履行法定职责的行为违法。

被告某区政府辩称，2015年9月15日收到原告朱某邮寄的申请书，“法定职责”应当是行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责。公民、法人或其他组织起诉要求行政机关履行法定职责的，应当提供该行政机关负有其所称法定职责的法律依据。而原告朱某向被告某区政府提出的“三项申请”并没有法律依据，因此对于原告朱某的申请书未予回复。

二、审理结果

一审法院经审理认为：公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。起诉不符合法定条件但已经立案的，法院应当裁定驳回起诉。依据《行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定，被诉行为有事实根据、属于人民法院受案范围是法定的起诉条件。本案中，原告朱某向被告某区政府申请的事项一，实为让被告某区政府审查并修改自己作出的《批复》，原告朱某向被告某区政府申请的事项二，实为上级行政机关对下级行政机关的内部监督，均不属于行政诉讼受案范围；原告朱某向被告某区政府申请的事项三，实为被告某区政府不具有相应的法定职责。故原告朱某的起诉不符合法定起诉条件，本院依法应予驳回。综上，依据《行政诉讼法》第四十九条第（三）项和第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项[2]的规定，裁定驳回原告朱某的起诉。

一审裁定作出后，原告朱某不服提起上诉，二审法院经审理，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

三、分析意见

本案原告朱某向被告某区政府提交履行职责的申请书，具体有三项履责申请：1.依职权审查并修改《批复》；2.对拱辰街道办事处侵犯原告朱某知情权、财产权、获取合法拆迁补偿权的行为进行调查并予以纠正；3.监督并指令拱辰街道办事处、北京良乡城市建设开发有限公司按照某区政府房政函［2008］50号、北京市国土资源局京国土市函［2008］1029号文件规定方案标准修改申请人与北京良乡城市建设开发有限公司所签订的三份协议并签订补充协议。被告某区政府对原告朱某的申请，是否具有相应职责或者作出答复的义务，是本案审理的关键。

（一）自我监督和内部监督不属于行政诉讼受案范围

对于原告朱某申请履责的第一项“依职权审查并修改《批复》”，通过《批复》的文号和名称可以确定，该批复是由被告某区政府对某街道中心作出的内部批复，涉及的是拱辰街道中心区改造拆迁范围内直管公房的两个方案，即申请被告某区政府审查修改自己所作的《批复》，是要求行政机关进行自我监督。

从行政法学理论来看，行政机关自我监督包括自行纠错是行政机关权力的内涵之一，也应该是行政职权的附随义务之一，不能局限于法律、法规等所规定的职权内容。《行政诉讼法》第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”由此可知，《行政诉讼法》允许行政机关主动改变其作出的行政行为。因此，被告某区政府如果发现自己的《批复》确有错误，应该对此予以修改，除非基于信赖利益的原则而不能进行修改。

行政机关虽有自我监督的职责，但这种自我监督或者自行纠错毕竟是一种较为笼统的要求，不属于行政诉讼的受案范围，能够属于行政诉讼受案范围的职责应该是法律、法规等有明确规定的行政管理职责。如果允许当事人以要求行政机关自行纠错为由提起行政诉讼，会导致起诉期限形同虚设。即便行政行为作出的时间已经超过起诉期限，当事人亦能通过向行政机关申请其自行纠错的方式，要求履责或者答复，重新提起行政诉讼要求法院对超过起诉期限的行政行为进行司法审查，这有规避起诉期限之嫌。另外，如果行政机关作出答复的内容是该批复的内容没有错误，对当事人的权利义务也不会产生新的影响，也不属于行政诉讼的审查范围，因此赋予当事人此项诉权没有实际意义。

虽然行政机关自我监督或者自行纠错不属于行政诉讼的受案范围，但并不意味着当事人的权利没有获得司法救济的途径。批复是适用于上级行政机关对下级行政机关的请示等所作出的意见批示，是行政机关内部处理行政事务的文件，通常而言，不会对行政相对人的权利义务产生法律影响。但如果行政机关通过“批复”的形式最终确定了行政相对人的权利义务，对其产生了法律效力，则应当是可诉的行政行为，行政相对人可以就此类“批复”提起行政诉讼。就本案而言，原告朱某所要求修改的《批复》并未对原告的权利义务进行确定，该批复不具有可诉性。

对于原告朱某申请履责的第二项“对拱辰街道办事处侵犯原告朱某知情权、财产权、获取合法拆迁补偿权的行为进行调查并予以纠正”，该项履责申请的内容是要求上级行政机关对下级行政机关进行监督，是一种内部监督。首先，当事人的这种举报或者控告是启动内部监督的线索，并不必然启动内部监督程序，内部监督程序的启动是行政机关的内部管理范畴；其次，即使当事人举报下级行政机关的违法事实是成立的，内部监督的最终结果仅体现于对下级相关工作人员的奖惩等，并不会对当事人的权利义务产生实际影响。总而言之，内部监督是行政机关自身建设问题，亦不属于行政诉讼的受案范围。

（二）被告某区政府不具有监督指令双方修改并签订协议的职责

对于原告朱某申请履责的第三项“监督并指令拱辰街道办事处、北京良乡城市建设开发有限公司按照某区政府房政函［2008］50号、北京市国土资源局京国土市函［2008］1029号文件规定方案标准修改申请人与北京良乡城市建设开发有限公司所签订的三份协议并签订补充协议”，涉及的是原告朱某与北京良乡城市建设开发有限公司所签订的协议，被告某区政府不具有相应的法定职责。因此，原告的起诉没有事实根据，亦不属于受案范围，不符合法定起诉条件，法院最终裁定驳回了原告朱某的起诉。

（撰写人：胡荣）