6 行政复议中对证据证明标准的理解和把握

——北京某有限公司诉某区政府行政复议案[10]

一、基本案情

2015年6月15日，原告北京某公司（以下简称某公司）认为某区人民政府街道办事处（以下简称街道办）及某区城市管理综合行政执法监察局（以下简称城管局）拆除其经营场所违法，向被告某区人民政府（以下简称区政府）申请行政复议并提交了相应的证据材料，请求确认街道办和城管局拆除其经营场所违法并赔偿经济损失。同日，被告区政府受理原告某公司的行政复议申请后，向街道办和城管局发出答复通知书，同年6月26日，街道办和城管局分别提交了答复意见，主要答复内容为“申请人及其他违法建设的当事人见到《关于开展某区京港澳高速（拱辰段）环境综合治理的通告》（以下简称《通告》）后均自行拆除了违法建设，答辩人并未对申请人房屋实施任何拆除行为”。因案件延期办理需要，同年8月7日经审批将案件延期30日，同年9月10日被告区政府作出《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定书），并于次日向原告邮寄送达。主要内容为，根据原告某公司提交的证据，无法认定街道办及城管局拆除其经营场所，故其以街道办及城管局为被申请人提起行政复议，不符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》规定的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请。原告某公司不服，遂于2015年9月25日向法院提起行政诉讼。

原告某公司诉称，原告于2010年4月18日与某农场及某村委会签订《场地租赁合同》，并办理了相应的工商登记手续从事经营活动。2015年4月16日，街道办与城管局未告知原告某公司，依据2015年4月15日张贴的《通告》，拆除上述经营场所并造成其经济损失。原告某公司不服，向被告区政府申请行政复议，请求确认街道办和城管局拆除其经营场所违法并责令赔偿经济损失。现被告区政府不受理原告的行政复议申请，不符合法律规定。综上，请求法院依法撤销被诉复议决定书。

被告区政府辩称，在复议程序中原告某公司提交的证据不能证明街道办及城管局实施了拆除行为。原告某公司不服本案涉及的强制拆除行为，以街道办及城管局为被告，已经向某区法院提起行政诉讼，案件正在审理之中。另外，被告驳回原告某公司的行政复议申请，没有改变原告在复议申请中所主张的原行政行为，因此其以区政府为被告提起本案之讼不符合起诉条件。综上，被诉复议决定书认定事实清楚，程序合法，请求依法驳回原告某公司的起诉或诉讼请求。

二、审理结果

一审法院经审理认为，根据《行政复议法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可向行政机关申请行政复议。为了避免申请人在毫无事实根据的情况下申请行政复议，行政复议机关有权要求申请人在提出行政复议申请时提交初步证据，以证明其申请具有基本的事实根据。但在审查行政复议申请受理条件阶段，申请人的复议申请是否具有基本的事实根据只需要有初步证据予以证明即可。综合本案全部有效证据及各方当事人无争议之陈述，虽然原告某公司所申请行政复议之行为的发生时间、责任主体、行为性质及合法性等问题仍有待进一步审查，但是在被告区政府并未要求原告某公司补充提交证据的情形下，简单认定其提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，属事实认定不清，主要证据不足，本院依法应予撤销。综上，原告某公司请求撤销被诉复议决定书的诉讼请求成立，本院予以支持。被告区政府应在斟酌本案案情的基础上，针对本案行政复议申请重新作出行政复议决定。

据此，依照《行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被诉复议决定书；责令被告于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。

一审判决作出后，被告某区政府提起上诉，二审经审理，维持了一审判决。

三、分析意见

（一）行政诉讼的证明标准

三大诉讼中，由于诉讼的性质和立法目的存在一定的差异，三大诉讼的证明标准也各不相同。一般来说，刑事诉讼证明标准适用排除合理怀疑标准，民事诉讼证明标准适用高度盖然性标准，而行政诉讼证明的标准既不像刑事诉讼那么严格，也不像民事诉讼那么宽松，而是介于两者之间，即一般适用明显优势的证明标准。

具体来说，行政诉讼中原被告举证责任的性质、证明责任、证明标准均不同。就举证责任而言，一般包括说服责任和推进责任，前者主要是被告证明被诉行政行为合法性的责任，也即《行政诉讼法》第三十四条第一款所规定的；后者主要是原告证明被诉事实行为、行政诉讼的程序事实或者推进行政诉讼程序顺利进行的责任，如《行政诉讼法》第三十八条所规定的情形，也即主要是证明自己起诉的行政事实行为确实存在并确为被告实施、履职类案件中向被告提出申请以及行政赔偿、补偿的案件中行政行为确实对原告造成损害的，一般要求达到优势证明标准即可。所谓优势证据标准，是指法庭按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。是否达到优势，应以能否使法官形成支持举证方主张的内心确信为准。

（二）行政事实行为实施主体的认定

所谓行政事实行为是指行政机关不以发生行政法律效果为目的、基于行政职权实施的、本身不具有法律约束力的行为。行政事实行为可能是合法的，也可能是违法的。《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。所谓有事实依据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实，一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，如果针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为提起诉讼，应当提供该书面决定；如果针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明该事实行为存在及行政机关是否实施了该事实行为。

具体到本案而言，本案原告某公司所主张的街道办与城管局非法拆除其经营场所的行为即属于行政事实行为，原告对此应当承担证明责任，即证明确实由街道办与城管局实施了非法拆除行为。原告所提供的证据已经初步证明了自己的主张，使法院形成了拆除行为存在的初步确信。在这种情况下，原告已经完成了自己的初步举证责任，在举证责任的分配上产生了推进效果，使举证责任发生转移。

一般情况下，行政诉讼中的被告负有举证责任，即举证证明被诉行为不存在或与己无关或虽由己实施但具合法性，从而反驳原告的主张。对于行政事实行为，被告应证明其不存在或与己无关或虽由己实施但符合法律规定；对于行政行为，被告应当证明其合法性。

具体到本案中，被告有条件并有能力反驳原告的主张，但却未提出强有力的相反证据来否定原告所主张的事实，对于原告在行政复议程序中未提交的证据，由于被告区政府不能证明其在行政复议程序中曾告知原告某公司进一步提交证据而原告某公司拒不提交，因此上述诉讼中提交的新证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定的法院可以不予采纳的证据，一审法院予以采信。根据被告所承担的举证责任，被告应当对其举证不能承担不利后果。

因此，综合本案全部有效证据及各方当事人无争议之陈述，虽然原告某公司所申请行政复议之行为的发生时间、责任主体、行为性质及合法性等问题仍有待进一步审查，但是在被告区政府并未要求原告某公司补充提交证据的情形下，简单认定其提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，属于事实认定不清，主要证据不足，一审法院依法予以撤销。故原告某公司请求撤销被诉复议决定书的诉讼请求成立，一审法院予以支持。被告区政府应在斟酌本案案情的基础上，针对本案行政复议申请重新作出行政复议决定。

（撰写人：李振凡）