7 行政复议决定中证据相互冲突的人民法院应予撤销

——邓某等人诉区政府行政复议案[11]

一、基本案情

2014年9月30日，邓某、张某、李某向北京市某区人民政府提出行政复议申请，并提交了北京市某区城市管理综合行政执法监察局《关于对群众来信（访）问题的告知》等材料。三人认为，2014年8月12日，永顺镇人民政府组织焦王庄派出所、永顺镇土地规划、城管永顺镇执法队、建设施工方等部门联合执法，拘留了两位村民，捣毁了五座岗楼，保护了违法工程。联合执法名义上是劝退刘庄群众阻拦修路，但实质是镇压刘庄村民维权看地。联合执法违纪违法，严重侵犯了村民的合法权益，应当予以纠正。故三人请求确认联合执法行为违纪违法，赔偿其违法行为给刘庄村民造成的损失。某区政府受理三人的行政复议申请后，经审查，于2014年11月27日作出《驳回行政复议申请决定书》，并于当天向三原告送达。三人不服，于2014年12月8日向人民法院提起行政诉讼。后人民法院判决撤销《驳回行政复议申请决定书》，并责令某区政府对三人的行政复议申请重新作出处理。

某区政府在人民法院判决生效后，先后对某区城市管理综合行政执法监察局永顺镇城管执法队、某区永顺镇人民政府、北京新城热力有限公司的相关工作人员进行调查并制作《调查笔录》，收集调取了某区永顺镇人民政府、北京新城热力有限公司、某区公安分局焦王庄派出所出具的情况说明，后作出本案被诉决定，认为北京市某区永顺镇人民政府并未实施邓某、张某、李某三人所称其组织的联合执法行为，三人所称“拘留村民”是公安部门依其职权作出的刑事拘留，所称“捣毁岗楼”是新城热力公司为铺设管线在施工过程中的清理行为。因此，邓某、张某、李某三人提出的行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回邓某、张某、李某的行政复议申请，并向三人送达。

邓某、张某、李某认为，该行政复议决定再次驳回其复议申请，采纳被歪曲的事实，未核实调查材料，未开听证会。故诉请法院撤销被诉决定。

另查，北京市某区城市管理综合行政执法监察局于2014年9月16日针对李某作出某区城管执法监察局《关于对群众来信（访）问题的告知》，该告知主要内容为：“经调查了解，8月12日上午8时，我局永顺镇执法队参加配合永顺镇政府组织的联合执法，联合执法内容是协助镇政府修路劝退刘庄群众阻拦，执法部门包括焦王庄派出所、永顺镇土地规划、城管永顺镇执法队、建设施工方等部门，我局永顺镇执法队负责此次行动的外围警戒任务，防止无关人员进入。围墙和窝棚所在地为刘庄村农村集体土地，依据《北京市城乡规划条例》和《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款之规定，农村集体土地违法建设由属地政府负责拆除，拆除围墙和窝棚的为永顺镇土地规划部门，我局永顺镇执法队只是协助配合镇政府执法，并不是此次执法的主体。”另，某区城市管理综合行政执法监察局永顺镇城管执法队工作人员在调查笔录中陈述，上述告知系该机关根据实际情况作出的，联合执法是镇政府口头通知的。

二、审理结果

人民法院经审理认为，合法的行政行为应当具有事实根据，证据确凿。本案中，某区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》曾由于事实不清、主要证据不足，被人民法院依法判决撤销，并责令重新作出处理。某区政府在人民法院判决生效后，收集调取了相关证据并综合证据材料，认定某区永顺镇人民政府并未实施邓某、张某、李某所称的联合执法行为，其行政复议申请不符合法定的受理条件。

对于某区永顺镇人民政府是否组织实施联合执法行为，某区政府收集调取的证据可分为两类，一类为某区城市管理综合行政执法监察局作出的《关于对群众来信（访）问题的告知》及该局永顺镇城管执法队工作人员所作陈述，上述材料均明确说明永顺镇执法队是参加配合永顺镇人民政府组织的联合执法行为，该联合执法是镇政府口头通知的。另一类为某区政府调取的由某区永顺镇人民政府、北京新城热力有限公司、某区公安分局焦王庄派出所出具的相关证据，上述材料说明永顺镇人民政府并未组织实施联合执法，原告所称“拘留村民”是公安部门依其职权作出的刑事拘留，所称“捣毁岗楼”是新城热力公司为铺设管线在施工过程中的清理行为。某区政府最终认可了第二类证据的证明力，作出本案被诉行为。对此，法院认为，某区城市管理综合行政执法监察局作出的《关于对群众来信（访）问题的告知》是行政机关作出的正式书面答复，该局永顺镇城管执法队工作人员所作陈述进一步印证了该答复。而第二类证据材料系与被申请复议行为有直接联系的永顺镇人民政府、新城热力公司及其工作人员出具或表述的，某区公安分局焦王庄派出所出具的情况说明亦未对是否存在联合执法行为作出明确认定，故第二类证据的证据效力尚不足以否定第一类证据的证明力。在未取得充分证据支持下，被告作出被诉行为属认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。邓某、张某、李某三人主张撤销被诉决定的诉讼请求，应予以支持。综上，依据《行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告某区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》；责令被告某区人民政府针对原告邓某、张某、李某的行政复议申请重新作出处理。

判决作出后双方当事人均未上诉，判决已生效。

三、分析意见

本案中，争议的焦点在于案件现有证据能否证明某区永顺镇人民政府组织实施了联合执法行为。当事人提交的证据中，某区城市管理综合行政执法监察局作出的《关于对群众来信（访）问题的告知》及该局永顺镇城管执法队工作人员所作陈述证明了联合执法行为的存在；而永顺镇人民政府、新城热力公司及其工作人员以及某区公安分局焦王庄派出所出具的情况说明并不能明确认定联合执法行为的不存在。因此，对这两组证据如何认证是案件的关键所在。

（一）行政诉讼证据的证明力

证据能力是证据材料依法可成为诉讼证据的资格，涉及证据的可采性问题。一般而言，某一证据可否被采纳，主要判断标准是该证据是否具有合法性，在我国立法中关于证据能力的规定主要体现为：提供证据的主体、证据的内容、证据的收集和取得、证据的形式等均应合法。只有符合有关要件时，证据材料才有可能被采纳而进入诉讼程序。证明力则是具有证据能力的证据对案件事实的证明价值或证明程度，主要判断标准是该证据是否具有真实性与关联性。证据能力与证明力之间存在着密切的联系：证据能力是证明力的基础，某一证据材料只有进入诉讼程序后，才能有助于法官以其为基础对待证事实予以认定。而证明力则是对具有证据能力的证据之证明作用及作用大小的量化，也体现了具有证据能力的证据之价值。

本案中，对于案件走向具有决定性意义的证据分别是原告提交的某区城市管理综合行政执法监察局作出的《关于对群众来信（访）问题的告知》及该局永顺镇城管执法队工作人员所作陈述，以及被告提交的永顺镇人民政府、新城热力公司及其工作人员以及某区公安分局焦王庄派出所出具的情况说明。双方证据的证明内容相互冲突，如何判断证明力的大小、采信证据将对案件走向有至关重要的影响。

从证据类型上来看，本案原告和被告提交的证据都是书证；从证据的来源上看，以上证据都来源于城市管理综合行政执法监察局、镇政府、派出所等行政机关；从证明力上看，以上证据都符合真实性与合法性的要求，都与本案具有关联性；但证明内容却截然相反。如何判断以上证据证明力的大小、采信哪一方的证据确实具有一定难度。

对此，人民法院认为被告提交的证据材料系与被申请复议行为有直接联系的永顺镇人民政府、新城热力公司及其工作人员出具或表述的，某区公安分局焦王庄派出所出具的情况说明亦未对是否存在联合执法行为作出明确认定。因此，该份证据的证明力尚不足以否定原告提交证据的证明力。

综上可以得出，从证据来源判断，与被申请复议行为有直接联系的主体出具的证据，其证明力小于其他中立主体出具的证据。

（二）本案中的行政诉讼认证规则

认证，又称为证据的审核认定，是指法院依照法定程序，根据一定的原则和规则，对经过质证的证据材料的关联性、客观性和真实性进行审查判断的诉讼活动。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”这是人民法院在行政诉讼活动中进行认证的基本依据，也体现了证据裁判主义，即以证据证明的案件事实为依据来裁判行政案件。要求法官通过证据显示出来的真实，借助于证据同案件事实之间的内在联系，根据其内心确信作出裁判。对证据的审查判断是决定是否对其加以采信和作出裁判的前提，因而，认证过程是行政诉讼活动的重心。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证……”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十四条规定：“国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。必要时，人民法院可以要求制作文书的机关或者组织对文书的真实性予以说明。”

在本案中，三原告提交的主要证据即《关于对群众来信（访）问题的告知》，明确告知原告永顺镇执法队是配合参加永顺镇人民政府组织的联合执法行为。该告知系行政机关作出的正式的书面答复，原告依据该告知有理由相信拆除围墙及窝棚等行为系永顺镇人民政府组织的联合执法行为。因此，三原告已经对其主张完成了举证责任。

被告向永顺镇人民政府、新城热力公司及焦王庄派出所工作人员等进行调查核实，调查笔录中反映的结果并不能证明联合执法行为是否存在，未能形成充分的反证。某区政府就此直接认定永顺镇政府并未实施联合执法行为，邓某、张某、李某三人在复议申请中提出的“拘留村民”“捣毁岗楼”分别系公安部门依职权作出的刑事拘留和新城热力公司施工中的清理行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，属认定事实不清，主要证据不足。法院据此判决撤销被诉复议决定是正确的。

（撰写人：苏美夏）