5 在行政复议中对举证责任分配不当的法院应予撤销

——某公司诉某区政府行政复议案[9]

一、基本案情

2016年10月8日，原告某公司向被告某区政府申请行政复议，请求确认被申请人某镇人民政府（以下简称镇政府）强制拆除原告某公司房屋的具体行政行为违法。被告区政府于2016年10月10日受理了该复议申请。同日，被告区政府作出《行政复议答复通知书》，要求镇政府于收到行政复议申请书副本之日起10日内对该行政复议申请提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年10月20日，镇政府作出《行政复议答复书》，答复被告区政府：涉案建筑经区有关部门认定，未取得相应的建设工程规划许可证，属于违法建设，镇政府于2016年9月29日对涉案建筑予以拆除。镇政府同时向被告区政府提交了78号复函（市规划委某区分局发）作为作出该具体行政行为的证据。2016年11月2日，原告某公司向被告区政府提交《申请书》，提出采取听证方式审理行政复议案件的申请。2016年11月22日，被告区政府作出被诉复议决定，主要内容为：依据《行政强制法》第四十四条、第五十四条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条、第十五条、第十七条、第二十条和《城乡规划法》第六十五条的规定，强制拆除违法建设要履行立案、调查取证、责令改正、限期拆除、下达催告书等程序，后由乡镇人民政府组织拆除。原告某公司所建房屋未依法取得相应的建设工程规划许可证，属于违法建设。但该区管辖范围内镇政府未按照上述程序对申请人的违法建设进行拆除，属于违反法定程序。依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定确认镇政府2016年9月29日对该公司的建筑进行强制拆除的行为违法。并于2016年11月25日送达原告某公司。原告某公司不服该被诉复议决定，于2016年12月5日提起诉讼。

某公司诉称，其自2006年5月起进行旧村改造，根据与某村签订的投资合作协议，取得了该村1400亩集体土地建设用地的使用权，并按批次办理旅游养老项目建设的相关政府批文。2009年，第一期项目办理了立项批准文件、建设用地规划意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及建设用地使用证等政府批文，并投资建设了7排联排养老公寓。2010年，由于高铁建设，建设工作被相关部门叫停。2016年9月27日，镇政府向原告某公司下达《通知书》，认定该公司位于该镇某旧村改造绿色旅游商务区综合服务楼及附属设施一期地块的一栋建筑（以下简称涉案建筑）为违法建设，限原告自行拆除，否则将强制拆除。2016年9月29日，镇政府对原告某公司建筑物进行强制拆除。为此，原告于2016年10月8日向被告某区政府申请行政复议。2016年11月22日，被告某区政府作出被诉复议决定。原告某公司认为其房屋拥有合法的建设工程规划许可证，并在申请行政复议时，已经向被告区政府提交了该房屋的建设工程规划许可证及其他建设批文，被告区政府认为原告某公司所建房屋未依法取得相应建设工程规划许可证，属于违法建设错误，且被诉复议决定的这一认定会直接影响将来的行政赔偿案件的结果，故请求法院撤销被告区政府作出的被诉复议决定。

被告区政府辩称，被告区政府通过审查原告某公司及镇政府提交的材料作出的被诉复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法。原告某公司在申请行政复议时未提交建设工程规划许可证及其他建设批文，请求法院依法驳回原告某公司的诉讼请求。

二、审理结果

法院经审理认为，《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告区政府作为上一级人民政府，具有对申请人某公司针对镇政府提起的行政复议申请进行处理的法定职权。

本案的争议焦点为，被告区政府在其作出的被诉复议决定中认定涉案建筑为违法建设的证据是否充分。本案中，被告区政府收到原告某公司的行政复议申请后，根据被申请人镇政府提出的书面答复及78号复函认为原告某公司所建房屋未依法取得相应的建设工程规划许可证，属于违法建设。但原告某公司在《行政复议申请书》中明确载明“2009年，第一期项目（即旧村改造绿色旅游综合商务楼及附属设施）办理了立项批准文件、建设用地规划意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及建设用地使用证等政府批文，并投资建设了7排联排养老公寓房”。法院认为，针对前述情况，在原告某公司及被申请人镇政府在行政复议过程中提交材料的内容存在矛盾的情况下，被告区政府未进行调查取证，径行认定原告某公司所建房屋未依法取得相应的建设工程规划许可证系违法建设，属于主要证据不足，认定事实不清。综上，依照《行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告某区政府作出的《行政复议决定书》；二、被告某区政府于本判决生效之日起在法定期限内对原告北京某公司的行政复议申请重新作出答复。

判决作出后，双方当事人均未上诉，判决已生效。

三、分析意见

本案属于违法建设行政强制引发的行政复议案件。违法建设行政强制案件的特点是，法院在审理涉及违法建设确认的案件中，面临的问题往往千头万绪，法律适用难点重重，法律之外的因素较多。本案中，原告公司的诉称与被告区政府的辩称，明显存在矛盾之处。在行政诉讼中，因为涉及较多的行政裁量因素及专业性知识，法院往往既不便也没有能力对与案件有关的行政行为进行全面审查，只能以现有行政行为为依据对被诉行为进行审查。从充分保护行政相对人的权利的角度出发，在尊重政府行政权的前提下，法院在审查有关案件时还应当采用行政法上的正当程序原则作为判断被诉行政行为合法与否的标准。

一般认为，正当程序原则包括避免偏私原则、行政参与原则与行政公开原则。在本案中，根据裁判结果，法院认为争议焦点为被告区政府在其作出的被诉复议决定中认定涉案建筑为违法建设的证据是否充分，经过审理后，进一步认为在原告某公司及被申请人镇政府在行政复议过程中提交材料的内容存在矛盾的情况下，被告区政府未进行调查取证，径行认定原告某公司所建房屋未依法取得相应的建设工程规划许可证系违法建设，属于主要证据不足，认定事实不清。因此，从正当程序原则角度看，与之联系最为密切的是行政参与原则，具体来说，是当事人申辩权的行使。

根据《行政复议法》第二十二条的规定，上级政府对被复议机关的行政行为采取书面审查方式，只有在申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，才可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。这样的规定就导致了，在实践中，书面审查所依据的材料往往只是被复议机关行政行为的书面依据及复议申请人提交的申请，而复议机关一般仅仅对被复议行为的行为依据进行审查。

行政机关作出行政行为时，应当包括当事人的陈述与申辩。那么，行政机关在前一阶段行政行为中对待当事人的陈述与申辩，与在行政复议阶段对待当事人的陈述与申辩，在应对上有何不同？如前所述，实践中复议机关往往只对被复议行为的行为依据进行审查，当事人的陈述与申辩仅作为被复议行政行为依据的一部分，这就导致了在复议阶段当事人申辩权行使的落空。应当指出的是，从行政法上的正当程序原则角度出发，对复议阶段当事人的申辩，复议机关也应当给予更多的关注与回应。

在本案中，法院指出镇政府在行政复议过程中提交材料的内容存在矛盾的情况下，被告区政府未进行调查取证，径行认定原告某公司所建房屋未依法取得相应的建设工程规划许可证系违法建设，属于主要证据不足，认定事实不清。这一思路实际上指出了被告的行为违反了《行政复议法》第二十二条的规定，没有充分听取行政相对人的意见，在证据存在矛盾的情况下，也未对当事人的申辩进行回应，也就是侵犯了相对人的申辩权，违反了正当程序原则。因此，本案确立以下规则：在行政复议中，复议机关应当充分尊重当事人的申辩权，不仅要审查行政行为的依据，还应当在行政相对人提出相反主张的情况下，单独审查其陈述与申辩，否则应被确认违法。

（撰写人：李晓飞）