第二十一条 【土地建设用地不能违背国家土地利用总体规划】

城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

【条文疏义】

本条揭示了城市规划与土地利用总体规划格局上的不同。

土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利益出发，在保持耕地稳定的前提下，协调各业用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，合理安排土地开发，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。而城市规划的基本任务是对城市各项建设和发展进行综合部署和具体安排，以保障城市社会经济的发展。城市规划是城市建设方面的综合性规划，但在土地利用方面城市规划与土地利用总体规划则是局部与整体，点与面的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划中的一个部分。

从土地利用的角度看，城市总体规划应当服从土地利用总体规划对城市建设用地规模的安排，本条第一款提出严格控制建设用地的原则，即城市建设用地要充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划应当符合国家层面上，土地利用总体规划的指导思想。

本条第二款规定，城市总体规划不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。在城市建设用地区内，城市建设应当符合城市规划。这样规定的含义在于，土地利用总体规划一经批准，城市规划在建设用地规模上就应当服从土地利用总体规划。原已批准的城市建设用地规模超过了土地利用总体规划划定的建设用地范围的，应当及时修改，按土地利用总体规划划定的建设用地的范围来修改城市规划。因此，本条第二款和第三款是从两个角度阐明了两者之间的关系，把两款结合起来理解，就可以正确处理好两者之间的关系。

【典型案例】

申请公开村土地的总体规划图及批准文件为何败诉

——魏某海等与沛县国土资源局履行信息公开法定职责上诉案[9]

基本案情

原审法院查明，2017年5月21日，张某美以EMS快递的形式向沛县国土资源局邮寄《信息公开申请表》，申请沛县国土资源局以书面形式向魏某海等18人公开位于徐州市沛县某镇姚乙村土地的总体规划图及批准文件。沛县国土资源局于次日签收。5月26日，沛县国土资源局作出《沛县国土资源局政府信息公开申请答复书》，主要内容为：“您所申请公开的沛县姚乙村土地的总体规划图及批准文件，该政府信息不存在。”6月5日沛县国土资源局将上述答复书以EMS快递形式向魏某海等18人邮寄。

魏某海等18人收到该答复后，认为沛县国土资源局不予公开信息的行为系行政不作为，故提起行政诉讼，请求：（1）确认被告未履行信息公开义务的行为违法；（2）请求依法判令被告履行法定职责书面公开原告申请事项的内容；（3）本案诉讼费由被告承担。

上诉人魏某海等18人上诉称：（1）原审法院判决对上诉人的政府信息公开申请内容偷换概念，导致适用法律错误。（2）上诉人所在村庄地块属于朱甲镇，因新农村建设强制将宅基地收归集体所有，上诉人在不清楚相关土地规划政策的情况下向被上诉人申请政府信息公开，根据《政府信息公开条例》的相关规定和《土地管理法》（2004年）第二十条和第二十二条的规定，要求被上诉人对本村地块在乡镇土地利用总体规划图中的部分进行政府信息公开申请并无不妥。

综上，请求二审法院：（1）依法撤销徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初785号行政判决，依法发回重审或改判；（2）确认被上诉人不履行信息公开法定职责行为违法，责令被上诉人对上诉人申请事项重新作出回复；（3）一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人沛县国土资源局辩称：原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。

法院审理

《政府信息公开条例》（2007年）第二十一条第（三）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”

本案中，上诉人申请公开的事项为徐州市沛县某镇姚乙村土地的总体规划图及批准文件，被上诉人根据上诉人的信息公开申请，明确告知上诉人土地利用总体规划图及批准文件只到乡（镇）一级，并答复该政府信息不存在，已经履行了告知义务。上诉人亦未提供相关证据证明该政府信息存在或者由被上诉人制作或者保存，故上诉人的诉求无事实和法律依据，二审法院不予支持。

被上诉人在二审庭审中已经向上诉人释明并出示，全县土地利用总体规划图是主动在网络上向社会公示的，上诉人完全可通过网络自行查阅。

综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

案件评述

本案表面上是政府信息公开的问题，但实际上本质却是在讨论当事人对本村地块在乡镇土地利用总体规划图中的部分进行政府信息公开的申请，行政机关是否应予以具体答复的问题。

《政府信息公开条例》（2007年）第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。因此，被告具有依法公开其在履行行政管理职责过程中制作或获取的政府信息的职责。

《政府信息公开条例》（2007年）第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

本案中，原告申请公开的事项为徐州市沛县某镇姚乙村土地的总体规划图及批准文件。根据我国《土地管理法》（2004年）第二十二条的规定，因土地总体规划只具体到镇，并不具体到村，被告向原告答复其申请公开的信息不存在。

对于原告申请公开的徐州市沛县某镇姚乙村土地的总体规划图及批准文件，被告以信息不存在向原告进行答复，似有所答非所问之嫌，只是被告作为被上诉人在二审庭审中已经向上诉人即原告释明并出示：全县土地利用总体规划图是主动在网络上向社会公示的，上诉人完全可通过网络自行查阅，鉴于案涉信息明显是属于业已公开的范围之内的，且被告已经告知了申请人获取该政府信息的方式和途径，故而可以认为其已履行了法定的告知义务。

显而易见，本案充分体现了各级规划与土地利用总体规划之间的相互衔接关系及其准确理解的重要意义。