第二十条 【土地利用总体规划审批制度】

土地利用总体规划实行分级审批。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

【条文疏义】

本条是关于《土地管理法》中的土地利用规划分级审批制度。根据本条规定，土地规划审批权限包括如下三个层面：

（一）由国务院批准的土地利用总体规划

由国务院批准的土地利用总体规划主要有两个部分。

第一部分是省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由国务院批准。

第二部分是省、自治区人民政府所在地的城市、人口在100万以上的城市和以上两个条件都不符合，但基于特殊原因，由国务院指定的城市。这三类城市的土地利用总体规划应当先由省级政府审查同意后，再由国务院批准。

（二）由省、自治区、直辖市批准的土地利用总体规划

第二层次的审批权限是指不满足国务院批准条件的城市，即非省级总体利用规划、非省级政府所在地的市、人口在100万以下，以及非国务院指定的城市。这类城市的土地利用总体规划层报省级人民政府批准，也即从下往上、一层层地进行报送，直至省级人民政府批准后才生效。

（三）授权的设区的市、自治州政府批准的土地利用总体规划

第三层次是针对乡（镇）的规定。乡（镇）的土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的地级市人民政府批准。该地级市人民政府需要满足两个条件，首先要有省级人民政府的授权，其次要由地级市的人民政府批准。在满足这两个条件的情况下，乡（镇）的土地利用总体规划可以不层报至省级人民政府，这样不仅可以减轻省级人民政府的工作量，而且可以对特别的乡（镇）的土地利用总体规划因地制宜、促进其发展。

【典型案例】

乡政府是否有权变更基本农田规划用途

——邱某玮等诉福州市晋安区宦溪镇人民政府规划变更案[7]

基本案情

本案中，原告邱某玮、汤某东等19人认为被告宦溪镇政府因“晋安桂湖生态温泉旅游项目”私自变更了2402亩农田的规划用途，但是依据《土地管理法》相关规定，被告宦溪镇政府作为乡（镇）一级人民政府，并无改变土地利用总体规划的行政职权。同时，原告邱某玮、汤某东等19人也未向法院提交相关证据证明被告宦溪镇政府曾因“晋安桂湖生态温泉旅游项目”作出改变2402亩基本农田规划用途的行政行为。故被告宦溪镇政府并非本案适格主体，原告邱某玮、汤某东等19人错列被告，且不同意变更。

依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[8]第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告邱某玮等19人的起诉。

上诉人汤某东等19人不服原审裁定，提起上诉称：

1.土地利用总体规划是被上诉人制定并必须遵守、执行的，对于违反土地利用总体规划等行政行为，如果没有必要的法定程序进行修改，上至市政府、省政府、国务院都无权违规变更土地的规划用途。本案中，市政府的土地征收行为与基本农田的变更没有直接关联，上诉人强调的是被上诉人私自变更基本农田规划用途，责任主要在于被上诉人。

2.从市政府的公告来看，涉及的建设项目并未涉及基本农田，从被上诉人2006—2020年的土地利用总体规划来看，生态城的所有项目也是不能占用基本农田进行建设的，但根据上诉人提供的证据来看，这些建设项目却占用了基本农田。

3.如果被上诉人能够提供证据证明2010年时当地还存在的2402亩基本农田已经法定程序变更为非基本农田，上诉人的诉讼请求则没有理由，但被上诉人没有提供这样的证据。请求依法撤销福州市晋安区人民法院作出的（2017）闽0103行初144号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。

被上诉人福州市晋安区宦溪镇人民政府辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。诉争项目的土地征收方案系由福州市人民政府依法批准，由福州市国土资源局组织实施，并由福州市土地发展中心予以收储，由土地征迁工程处负责具体实施。答辩人作为乡（镇）一级人民政府，并无改变土地利用总体规划的行政职权，在涉诉土地征收项目中，答辩人仅是配合征收，执行上级行政机关的决定和命令，不存在上诉人所称的答辩人私自变更诉争项目规划用途的情形，上诉人的诉求无事实及法律依据。请求驳回上诉人的请求。

法院审理

原告提起行政诉讼应当有明确的被告以及具体的诉讼请求和事实根据。上诉人诉请确认被上诉人因“晋安桂湖生态温泉旅游项目”私自变更2402亩基本农田规划用途的行政行为违法，应当提供证据证明被上诉人实施过上述行为。

根据《土地管理法》（2014年）的相关规定，改变土地用途的前提是土地利用总体规划的修改，被上诉人作为乡（镇）一级人民政府，不具有相应权限，其在涉案征地项目中既非征收人亦非征收部门。

上诉人认为被上诉人擅自变更土地用途，但现有证据无法证明被上诉人作出过改变2402亩基本农田规划用途的行为。上诉人提起本案诉讼缺乏事实根据，其起诉应予驳回。

综上，依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。

案件评述

土地利用规划实行分级审批，由国务院和省级人民政府二级审批，一经批准必须严格执行。土地利用规划的修改必须经原批准机关批准，未经批准不得改变土地利用规划确定的用途。

本案主要有两个要点。首先的问题即乡（镇）一级人民政府是否适格主体。

一般来说，一个依照行政组织法设立的行政机关，才具有行政主体资格，可以成为行政诉讼的被告。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”只有在法律、法规、规章授权下，乡（镇）政府可以成为被告。

《土地管理法》（2014年）第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”

《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》（2011年3月24日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第21次会议通过，以下简称《办法》）第三条规定：“城市、镇、乡人民政府应当制定城市、镇、乡、村庄规划。规划区内的建设活动应当符合规划要求。城市总体规划确定的建设用地范围内的镇、乡、村庄以及镇总体规划、乡规划确定的建设用地范围内的村庄，不单独编制镇总体规划、乡规划、村庄规划。”第四条规定：“……城市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以将其职权范围内的镇、乡、村庄规划管理具体事务委托镇、乡人民政府实施……镇、乡人民政府在其职责范围内负责本行政区域内城乡规划管理的相关工作。”

该《办法》第五条规定：“制定、实施和修改城乡规划，应当适应本地区城乡经济社会发展要求，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，执行国家和本省有关城乡规划的标准和规范，履行法定程序，并符合经依法批准的上一层级城乡规划。”该《办法》第六条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”

总而言之，根据我国《土地管理法》规定，乡（镇）人民政府无权改变土地利用总体规划。本案中，上诉人认为是被上诉人私自变更基本农田规划用途，但鉴于现有证据无法证明被上诉人作出过改变2402亩基本农田规划用途的行为，故上诉人提起本案诉讼缺乏事实根据，其诉求没有法律根据，自被驳回。