第二十二条 【水资源综合治理和开发利用规划与土地利用总体规划之关系】

江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

【条文疏义】

《土地管理法》中的江河、湖泊、水库应当满足规划和水利治理两个方面的要求。具体含义就是江河、湖泊和水库应当与土地利用总体规划相衔接；在蓄洪区和泄洪区内要满足江河、湖泊、水库的综合治理的要求、满足水利治理的要求。

第一，江河、湖泊综合治理和开发利用规划要与土地利用总体规划相衔接。江河、湖泊综合治理和开发规划与地表水资源的开发利用、水害防治有密切关系的区域性综合规划。该规划所规定的江河、湖泊、水库的管理和保护范围及蓄洪滞洪区的范围，要与土地利用总体规划充分协调、相互衔接。上述范围内的综合治理与开发利用方向要与土地利用总体规划相协调。

第二，在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划。在上述管理和保护区内，因行洪、蓄洪、滞洪、防洪、航运、灌溉、输水的需要，对区内土地利用有许多特殊要求，如不得擅自砍伐森林，不得污染水质，不得围湖造田，不得陡坡开荒，不得在河床、河滩内修建建筑物等。在江河、湖泊、水库的管理、保护范围及蓄洪滞洪区内，土地利用应当满足这些规定。

【典型案例】

浅海滩涂养殖使用证的颁发不能违反渔业法的规定

——沈某夫不服封开县水务局行政处罚案[10]

基本案情

2013年9月25日，被告航道局来贺江扶来堤巡查，发现原告沈某夫在贺江扶来堤右侧修建临河建筑物，即发出封水（2013）停第19号《责令停止违法行为通知书》给原告沈某夫。经过询问笔录，原告承认是其本人经营的餐饮船，县政府于是便通知其搬离到岸上，本人出资金，雇请人员施工，其妻子就向村民租地修建一个平台，作住宿和做小食店用。

2013年11月8日，被告发现原告雇请莫某全用钩机挖掘堤防护岸，遂发出封水（2013）停第24号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月17日，被告水政监察大队来检查，经执法人员现场勘验：发现位于贺江干流该县江口镇扶来堤所属河道管理范围内，现场修建的临河建筑物在扶来堤右侧，呈立方体形状，长13.4米，宽11.5米，高9.8米，为三层楼房的水泥楼，遂立案调查。向原告发出封水（2014）责改第1号《责令限期改正决定书》，逾期后，2014年5月12日，被告对原告发出《责令限期拆除通知书》，2014年9月5日，被告向原告发出《水行政处罚告知书》，告知书告知拟决定作出下列处罚：

1.对扶来堤河道管理范围内修建的临河建筑物，有关机关将依法强制拆除。

2.并处以3万元的罚款。

要在收到之日起三日内向有关机关提出陈述和申辩，逾期不提出的，视为放弃陈述和申辩的权利。被告于2014年9月12日，发出了《水行政处罚决定书》。

原告收到《水行政处罚决定书》后不服，向该市水务局申请复议，市水务局于2014年12月10日作出《行政复议决定书》，决定维持封甲县水务局作出的《水行政处罚决定书》，原告不服，向县人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的封水（2014）行罚第22号《水行政处罚决定书》。

法院审理

《行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”原告沈某夫从2013年9月25日起在扶来村贺江扶来堤修建建筑物，被告巡查后发现，并发出《责令停止违法行为通知书》，有现场勘验的记录，询问原告笔录为凭。被告发出《责令限期改正决定书》后，原告一直未办理手续，不予以理会，到2014年3月20日违法建筑三层楼房。从被告发出《责令限期改正决定书》至作出《水行政处罚决定书》后，原告仍未拆除改正。

原告沈某夫违反了《水法》（2009年）第三十八条第一款“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意”之规定原告在河堤上建筑楼房，未经水行政部门审查同意。被告依照《行政处罚法》的规定，发出《责令停止违法行为通知书》《责令限期改正决定书》《责令限期拆除通知书》《水行政处罚告知书》《水行政处罚决定书》等一系列程序处罚决定书后，原告依然无动于衷，置之不理。

在收到《水行政处罚告知书》后，原告于2014年9月10日提出申请，其申请内容为：对在河堤上修建建筑物的行为，已认识到自己错误的严重性，望政府从宽处理，并非要求听证。故原告提出要求听证，被告不同意的辩称，法院不予采信。

被告所作出的《水行政处罚决定书》，处罚沈某夫完全正确，有沈某夫笔录认可为凭，处罚对象完全正确。根据县人民政府办公室文件封府办（2010）116号规定，被告县水务局对发生在其境内的江河水域及其岸线河堤、临建物等涉水违法事件，具有行政处罚权的行政机关，其作出的《水行政处罚决定书》主体适格，程序合法，适用法律、法规正确，法院予以维持。

据此，法院根据《行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告该县水务局作出的《水行政处罚决定书》。本案受理费50元，由原告沈某夫负担。

案件评述

土地的开发利用规划，《土地管理法》第二十二条规定：“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。”同时《水法》第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”

水政执法人员于2013年9月25日巡查发现原告涉嫌违法在贺江干流封开县河道管理范围内修建临河建筑后，严格按照《行政处罚法》和《水法》等法律法规的规定，依法责令其停止违法行为，并按法定程序进行了立案，进行现场勘察、调查询问、拍照取证等。违法事实认定后，于2014年3月20日向原告作出了责令限期补办水行政审批手续的决定，并发出了《责令限期改正决定书》，但原告并未在规定限期内取得水行政主管部门的有关审批手续。

据此，水务局根据《水法》（2009年）第六十五条第二款的规定，在2014年5月12日对原告作出了责令限期拆除违法修建的临河建筑物的通知，并发出了《责令限期拆除通知书》，但原告仍未在规定的时间内履行其法律义务。于是水务局在2014年9月5日依法向原告发出了《水行政处罚告知书》。以上水务局作出的行政处罚程序合法，内容适当。

《土地管理法》中既规定江河、湖泊、水库应当满足规划和水利治理两个方面的要求，故随意在河道范围内修建临河建筑属于违法行为，要受到相应的行政处罚。