第三节 公共服务理论与公共产品理论的契合

从公共服务理论的演变可以看出，公共服务是一个政治学（包括政治经济学）概念，最早的公共服务理念主要是从政治学、哲学角度讨论，主要是在探讨国家起源、政府作用时的附带阐述，直到狄骥提出公共服务概念后，公共服务才逐渐进入研究者的视野，成为行政学的重要内容，但并未取得突破性进展。直到1978年以后，传统的行政学（Administration）研究逐渐向公共行政（Public Administration）和公共管理（Public Management）研究转变，公共服务成为新兴的公共行政学与公共管理学的核心内容。其后，随着新公共管理运动的兴起，公共服务这一术语才在全球大火，“这场改革运动使得传统的公共行政模式向新公共管理模式转变，政府的基本职责不再被看成是行使行政权力而被视为提供公共服务。由此，公共服务概念在政治学、行政学等学科中频繁使用，并成为政府职能的核心”。

公共产品是一个经济学概念，它在萨缪尔森的创造性研究之后才成为经济学的一个研究领域，但公共产品由于自身的市场失灵等特性，在其经济属性之外还具有政治和社会属性，因此对公共产品的研究往往都涉及政府事务和公共行为，也就不可避免地与政治学和公共管理发生了交集。

与此同时，公共服务由于关涉公共财政和资源配置，公共服务供给在公平的意蕴之外也包含对效率的追求，因此，公共服务需要经济学的理论与方法进行诠释和分析。特别是，在定义公共服务的概念时，公共产品的特性更具有学理性和精确性。因此，借用公共产品来解释公共服务便成为一种较为广泛的选择。随着公共经济学的建立和发展，行政学、政治学开始吸收经济学、管理学的思想，公共服务概念与公共产品概念自然而然走向一致，相互叠合。

总之，在经济学领域，人们使用公共产品概念，更强调其经济属性和配置效率，而在政治学、公共管理领域，甚至更广泛的社会生活、政府政策和媒体话语中，人们普遍使用公共服务，更强调其政治、社会属性和配置公平。

总体而言，“公共服务研究不仅涵盖公共产品研究的主题，而且拓展了新的研究领域。公共服务的研究范围与研究内容不仅涉及提供什么、提供多少和由谁提供的问题，而且还涉及为谁提供、如何提供的问题”。

需要指出的是：公共服务与公共产品是不能并列使用的。萨瓦斯（Emmanuel S.Savas）在《民营化与公私部门的伙伴关系》（Privatization and Public-Private Partnerships）一书中特别强调，产品和服务“这两个术语将被用作同义词”。产品按其形式分为有形产品和无形产品，有形产品是实物，无形产品就是服务。实物产品的生产和消费可以在时间与空间分离，而服务产品的生产与消费则是时空一体的。因此，当谈到公共产品时，其中是包含公共服务的；而谈到公共服务时，其中也是包含公共产品的。

如果说公共产品与公共服务还有存在差异的地方，应该就在这里：有的论述把一些公共政策、法律法规称为制度性公共产品，因为其具有正外部性和公共性。那么公共服务显然不应包括制度性公共产品。换言之，除了制度性公共产品，公共服务与公共产品同义。