第四节 新公共管理理论和新公共服务理论

在与公共服务相关的领域，有两个直接以公共服务为对象的著名理论，它们是如此知名，以至于我们必须在本书刚涉及公共服务的理论演化时就加以介绍，虽然这两个理论所包含的许多内容要在本书以后的章节中才具体涉及。

一、新公共管理理论

20世纪80年代初，英国、美国、新西兰等西方发达国家为解决政府所面临的财政、信任和政治三大危机，掀起了一场以市场为导向的公共行政改革，学界称为“新公共管理运动”（New Public Management, NPM）。在理论上，它是对传统公共行政模式与服务理念的批判和再认识，是对经济理论创新、私营部门变化和技术变革的回应和再审视。在实践上，它是政府针对现实问题实施公共行政改革而形成的新理念、新方法和新模式。这个新模式或运动有着几种不同的概念和名称：“管理主义”（management theory）、“企业家政府”（Entrepreneurial government）、“新公共管理”（New Public Management）、“市场导向型公共行政”（Market-oriented public administration）等。虽然名称不尽相同，但它们都描述了同样的现象——由传统公共行政向新公共管理的转变。总体来看，从韦伯官僚制转变为以市场为基础的管理模式是新公共管理的基本趋势，而“让管理者来管理”则是其基本信条。

（一）新公共管理的理论渊源

新公共管理源于西方各国政府改革的实践，但尚未形成统一的理论框架。英美等国在新公共管理改革的方式、范围、侧重点、程度上也有所不同，但是改革的理论基础和路径已表现出相当的共同性，即以“经济人”假设为基础，在新制度经济学、公共选择理论和工商管理理论的指引下，政府部门借鉴私营部门的先进的管理理念、方法和技术，推进公共服务市场化和民营化改革。

1. “经济人”假设的影响

20世纪中叶以后，在行为科学的影响下，以经济学为基础的研究方法替代了传统公共行政的主流方法。对政治、政府问题的经济学拓展研究成为新公共管理产生的理论背景。经济学运用其研究假设、研究方法对传统政治学主题（如国家理论、投票规则、利益集团、政党、官僚制等）进行了深入的研究，揭示了官僚制诸多弊病的内在成因。经济学角度的政府问题研究，基本都是以“经济人”预设为前提，运用成本收益比较方法分析政府和官僚行为，强调公共部门中的竞争和对官僚的有效激励。基于此，理论界提出以市场机制改进政府服务效率、提高公共服务品质的政策主张。

新公共管理以“经济人”取代了传统公共行政中沿袭于政治学的“恶性人”的假设，使政府管理的侧重点由规制转变为激励。人性预设的转变是新公共管理与传统公共行政的根本性差异，是新公共管理的市场导向的逻辑起点。传统公共行政理论认为，西方政治传统中基督教原罪思想影响下的人性本恶观念，导致了其以权力制约权力、以制度控制权力的解决思路。官僚制的建构因袭了人性恶假设的制度设计理念，强调规制导向，试图以详尽完备的规章条文来控制官僚，防止其滥用职权。但在现实中，官僚制往往走向其反面，低效、推诿、决策迟缓、规模庞大、体制僵化成为其顽疾。新公共管理借鉴“经济人”假设，强调从侧重规制的官僚制走向鼓励竞争、强调激励的市场模式，主张在政府管理和公共服务中引入市场、准市场等机制来提高公共服务供给的效率和品质。

2．公共选择理论的影响

新公共管理运动受到了公共选择理论的影响。公共选择理论将官僚看成理性经济人，把官僚机构作为生产者纳入公共选择理论的供给模型。尼斯卡宁的官僚理论认为，官僚们关注官位的特权、公共声誉、权利和管制，这些与官僚的预算规模大小呈正比，官僚在双边垄断结构中利用其在公共服务生产的垄断地位和政治制度缺陷追求个人效用函数最大化，这直接变现为官僚预算最大化。

公共选择理论认为，政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断性。其表现为三个方面：一是缺乏竞争。官僚机构垄断了公共服务的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力。二是缺乏激励机制。由于公共生产的非市场性质，公共产出难以测量，官僚的目标并非利润最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产过剩。三是缺乏监督机制。官僚机构在公共生产信息方面占有优势，监督者有可能受到被监督者的操纵；在监督机构面前，被监督者所处的地位使他们实际上可以强制制定最符合自身利益的政策。

在对待公共服务供给的许多问题上，如民营化、供给生产相分离、签约外包、用者付费与凭单制、竞争、分权化等方面，公共选择理论与新公共管理理论的政策主张基本保持一致。

3．新制度经济学的影响

新制度经济学的委托代理理论和交易成本理论，对新公共管理产生了非常重要的影响。二者融合了经济学家以市场为解决方案的观念，形成了削减政府服务，改革公共部门的共识。

委托代理理论认为，委托人和代理人的目标冲突与信息不对称构成了委托代理的内在矛盾。基于个人理性自利动机，代理人可能为求私益而将委托人利益置于次位甚至牺牲委托人利益，从而产生逆向选择和道德风险问题。在公共选择领域，选民与政治家、政治家与官僚构成递进委托代理关系。官僚作为代理人理应负责公共服务的供给，忠实执行委托人的意愿。但在实际运作中，由于公共生产的非市场性、官僚机构的垄断地位和缺乏利润激励，政府机构存在严重的委托代理问题。官僚为追求自身利益，在一定程度上与委托人的利益相冲突。同时，官僚与政治家所拥有的公共服务供给信息的种类和数量不同，官僚在这种信息不对称中处于优势地位。政治家要减少官僚的投机行为，就必须获取足够的信息，这将大大增加代理成本。从而在作为委托人的政治家和作为代理人的官僚之间的契约中，可能存在严重的逆向选择和道德风险问题。官僚利用其拥有的不对称信息，追求自身效用最大化，在实质上逃避了委托人的监督和控制。

交易成本理论对新公共管理理论也有重要的影响。交易成本理论产生于对企业性质的分析，但同样适用于公共部门。按照交易成本理论，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式，其交易成本高昂，无法实现资源的最优配置，因此应选择公共服务签约外包，由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，在公共服务供给上，政府或市场提供都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场之间的合理边界，使总交易成本最小化。在官僚机构垄断公共服务时，引入市场机制是合理的选择，但市场机制也有交易成本，它在有些领域未必优于官僚制。

新制度经济学理论认为，官僚机构对公共服务供给的垄断地位及信息不对称是政府弊病丛生的根源。政府低效、官僚主义等政府失灵现象，都可溯源到官僚机构对公共服务生产的垄断及对生产信息的独占优势地位。打破官僚机构垄断地位、引入竞争激励机制是提高政府绩效、消除政府失灵的必然选择。在政策主张上，新公共管理与交易成本、委托代理理论在供给生产相分离、绩效责任、分权化、绩效管理、改进财政管理和审计、绩效稽核、人事管理等方面有着相同的理论基础。

4．私营部门管理理论的影响

私人部门的管理理论是新公共管理的另一重要理论基础。在资本主义经济发展的早期阶段，私人企业的组织结构是参照公共部门的科层制而建构的。而随着社会经济环境的日趋复杂化，私人企业部门为了使其组织适应环境，合理地改革了其组织结构，以一种更灵活的管理化模式取代了僵化的官僚制模式。

当代西方各国政府改革即沿着私营部门变革的轨迹发展的。公共部门大量引进私营部门中卓有成效的管理方式。在工商管理理论中，以顾客为导向、以绩效为目标、重视结果、重视质量的管理理念对新公共管理产生了深刻的影响。绩效管理、目标管理、组织发展、弹性组织模式、人力资源开发等管理方法和技术被广泛运用于公共部门。

（二）新公共管理的内涵与模式

“新公共管理”是一场追求“3E”目标的公共服务和公共部门改革运动。其肇始于英国撒切尔政府缩小公共部门规模和“财政管理创新”改革，延于梅杰政府的“公民宪章运动”（The Citizen's Charter）、布莱尔政府的“第三条道路”（The Third Way）。新西兰于1988年开始以“政府部门法案”为蓝本的改革，则因其深度、广度、持续时间和成效被西方奉为典范。美国先后成立“国家绩效评估委员会”“重塑政府国家伙伴委员会”指导政府改革。德国、瑞典、荷兰、加拿大等发达国家亦进行了新公共管理改革。然而系统来看，这场改革运动并没有统一、规范化的概念。

“新公共管理”（New Public Management）一词最早由胡德（Christopher Hood）在《一种普适性的公共理论》一文中提出。胡德将20世纪70年代中期以后英国以及其他经合组织成员国家纷纷掀起的政府改革运动称为新公共管理运动。但新公共管理一直有着非常宽泛的概念。从其内涵界定来看，它既是一种重要的实践活动，又是一种新的理论。

1．新公共管理的主要内涵

胡德概括了新公共管理的主要含义：（1）在公共部门中实施专业化管理：让公共管理者对结果的达成担负责任。（2）明确的绩效标准与衡量：界定公共服务目标、目的，确定成功的数量化指标。（3）更加重视产出控制：将资源分配和奖励与绩效测评挂钩，打破官僚体制范围内的集权式人事管理。（4）将公共部门分解成更小的单元：打破以前庞大的单元，将其变成以产品为中心的企业化小单元。（5）强化公共部门的内部竞争：实行任期合同和公共招标程序。（6）重视企业式的管理风格：扬弃强调公共服务理论的军队式管理风格，增加人员雇用和奖惩制度的弹性。（7）强调对资源运用上的节制与节约。

罗兹（Roderick Rhodes）认为“新公共管理”的核心内涵包括：以管理而非政策为焦点；以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以培育竞争；一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。格利尔（Patricia Greer）从管理学视角概括新公共管理的内涵：公共服务组织的分散化；对公共管理人员实行任期与激励制度；公共服务的供给与生产相分离；强调降低成本；从重政策转向重管理，注重绩效评估；从程序转向产出的控制和责任机制。休斯（Owen E.Hughes）从一般管理的框架入手得出新公共管理的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素。

中国学者陈振明将“新公共管理”的内容归纳为八个方面：（1）让管理者进行管理（强调职业化管理）;（2）衡量业绩（明确的绩效标准和绩效评估）;（3）产出控制（项目预算与战略管理）;（4）顾客至上（提供回应性服务）;（5）分散化（公共服务机构的分散化和小型化）;（6）引入竞争机制；（7）采用私人部门的管理方式；（8）改变管理者与政治家、公众的关系。

周志忍把当代西方行政改革的基本内容归纳为三个方面：（1）社会管理、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）;（2）社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租、以私补公、打破政府垄断、建立政府部门与私营企业的伙伴关系、公共服务社会化）;（3）政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统、分权与权力下放、部门内部的组织结构改革、公共人事制度改革、提高服务质量以及改善公共机构形象、公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等）。

2．新公共管理的模式

彼得斯（Guy Peters）探讨了新公共管理实践中发展公共服务的四种治理模式：（1）市场模式。强调政府管理市场化，将市场竞争机制引入公共部门，通过交换与激励提升政府绩效。（2）参与模式。主张对政府管理有更多的参与，把公共部门中常见的层级化、规则化组织看作有效管理和治理的严重障碍，因而强调关注较低阶层的员工和组织的服务对象。（3）弹性化模式。突出提高政府的应变能力，要求政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。（4）解制模式。主要是解除政府内部管制。它认为，如果取消一些限制和制约，政府机构就可将目前工作处理得更有效率，而且还可能从事新的创造性工作，以促进社会的整体利益。

费利耶（Ewan Felie）在《行动中的新公共管理》一书中则认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式：（1）效率驱动模式。主张将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。（2）小型化与分权模式。主张组织的分散化和分权，强调组织的灵活性；强化战略和预算责任的非中心化，实行合同承包等。（3）追求卓越模式。强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行动中的重要性，对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。（4）公共服务取向模式。主张将私人部门管理观念和公共部门管理观念相融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的质量管理思想。

林登（Russell M.Linden）提出“无缝隙政府”模式，阐述了怎样进行“政府再造”以满足顾客无缝隙的需要。无缝隙政府是以满足顾客无缝隙的需要为目标的一种组织变革。无缝隙政府不是全盘推翻现有的行政运行程序，不是以部门、职能为导向，或以数量、规模为导向，而是以顾客为导向，以竞争为导向，以结果为导向，使政府每一项资源投入、人员活动、公共服务或服务的提供等，都能真正而有效地符合顾客的需求，顾客能够在“任何时间和任何地方”得到公共服务。

（三）新公共管理的基本思想

新公共管理理论有两个基本理念，公共服务的自由化和市场化。公共服务的自由化，即公共服务管理者必须从繁文缛节的枷锁中挣脱出来，政治家和其他人必须“让管理者来管理”，让公共服务提供者之间充满竞争。公共服务市场化有两个基本概念：一是公共服务的竞争性，二是私营部门服务管理的普遍化。具体来看，在改革政府公共服务上，新公共管理的基本思想主要包括以下方面。

1. “掌舵”而不是“划桨”（steering not rowing）

新公共管理主张重塑政府，政府在公共服务中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起“掌舵”的作用而不是“划桨”的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“‘掌舵’的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。‘划桨’的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。‘掌舵’型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。‘划桨’型组织机构倾向于不顾任何代价来保住他们的行事之道。”因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，也不是一个“执行”的政府，而是一个能够治理并且善于实行“治理”的政府。

2．公共服务以顾客或市场为导向

市场观是新公共管理的灵魂思想。新公共管理理论认为，政府应以顾客或市场为导向，改变传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行定位。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。”政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”，这是公共管理理念向市场法则的现实回归。“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义，作为“企业家”的政府并非以营利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方。因此，企业家政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。

3．授权或分权式管理

政府应通过授权或分权的办法来对社会变化迅速做出反应。政府应将公共服务供给与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭和志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒在《改革政府》中阐释道：“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展……那些集中精力积极 ‘掌舵’的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”新公共管理理论认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点，如：比集权的机构有更多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速做出反应；比集权的机构更有效率，更具创新精神和责任感。

4．公共服务中广泛采用私营部门的管理手段和经验

新公共管理理论强调使行政（administration）转化为管理（management）。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论认为，政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；政府可以把庞大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开、决策与执行分开；移植私营部门的一些管理手段，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制。新公共管理主张实行全面的货币化激励，而不是将传统的道德、精神、地位和货币等因素进行混合，或者实行单一的固定工资制的激励机制；主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约制，而不是传统的职位保障制。

5．在公共服务中引入竞争机制

传统的公共管理观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理理论强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争，是因为竞争可以提高效率；竞争迫使垄断组织对顾客的需要做出反应；竞争奖励革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地履行公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入提供服务的行列。

6．重视提供公共服务的效率、效果和质量

传统政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也较少取得良好的效果，并且在很多情况下，效果越差，投入反而越多。新公共管理论者根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求做出反应。因此，政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按效果而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度，即按使命做预算、按产出做预算、按效果做预算和按顾客需求做预算。

7．放松严格管制，实施明确的绩效目标控制

新公共管理理论反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反；企业家式的政府是具有使命感的政府，它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高，也更具有灵活性和创新精神，从而更有效率。

8．公务员不必保持中立

在公务员与政务官员关系问题上，新公共管理与传统公共行政存在明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理理论则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理理论主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏锐性。在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的取向。

（四）新公共管理的操作实践

新公共管理的操作规则与手段是多种多样的，从西方国家和发展中国家的实践中可以列举出许多，这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值为核心。

首先，运用市场化的操作手段。一方面是将国有企业出售给私营部门，诸如规范政府产权、放松管制、出售国有单位企业或资产。另一方面是将公共服务以签订合同的方式转包出去，将竞争机制引入公共服务的提供中去，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争以及公共部门之间的竞争来打破政府的垄断，以提高公共服务的绩效。

其次，政府对于自身的管理、对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势发展。比如英国的“下一步行动方案”（The Next Steps）和新西兰的公司化改革等。政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管理（MBO）、全面质量管理（TQM）、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等，英国的雷纳评审（Rayner Scrutiny Programme）和财务管理新方案（FMI）、澳大利亚的高级文官绩效评估等都是一些具体的管理方法。政府对非政府组织的管理也有许多具体的操作办法，诸如建立良好的公私伙伴关系、制定政策标准、保障市场秩序、放松管制等。

（五）关于新公共管理的争论

新公共管理的支持者认为，其已实现了一种范式的转变，提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。然而相对的观点认为，新公共管理所讨论的新理念和新概念，实际上早已有之，其虽有独特的标签，但并不是一种新的行政范式。

学界对新公共管理的质疑，主要体现在“经济人”假设、未动摇官僚制根基和工具主义思维等三个方面。首先，新公共管理过于重视经济理性，会导致政治民主价值的缺失，容易造成对公平、正义等公共价值的忽视。对公共行政而言，效率并非压倒一切的价值取向，公平、民主、人道等相比于效率更具有前提性的意义，政府目的应该是实现这些价值的均衡。

其次，新公共管理修正了官僚制，但并未能取代其理论根基。官僚制范式下公共行政的困境大部分是源于政府组织与其外部环境的脱节，而非来源于政府内部构架。政府部门臃肿的根本原因是社会公共事务增加而导致的政府职能扩张。公共行政的困境并非由官僚制的错误引发，而是其盲点所致。新公共管理是对这一盲点的补充和完善，但并未能动摇官僚制在公共行政中的地位。新公共管理的挑战并未能动摇现代官僚制存在的现实依据。“企业家政府”对于降低政府组织结构的僵硬性，解决政府组织内存在的官僚主义和效率低下的问题，在一定范围内是有积极意义的。但这并非意味着“企业家政府”具有同官僚制相比的整体优势，并能取而代之。

最后，新公共管理借助了经济学的一些理论工具来修正传统行政理论，但这些理论工具难以根本撼动传统行政理论基础。例如，新公共管理将公共选择、交易成本、委托代理等理论工具移植到公共管理上来，难免会带着经济学的一些定势思维模式，导致其在公共领域的研究中适用性不强，甚至导致解释力下降。公共服务不同于一般消费品，公民通常都想要更多的公共服务，但又不愿意多交税收。鉴于此，新公共管理理论被誉为“借来的学科”，尚未成为一种“典范”。

总之，新公共管理理论虽名称中没有“公共服务”一词，但整个理论都是以公共服务（特别是政府公共服务）供给的改革与创新为主要内容，其将公共行政的主要方向和任务进一步导向公共服务，实质是一种关于公共服务多元化供给和效率化治理的理论。新公共管理理论使公共服务在政治学、经济学之外又有了管理学的背景和理论基础。

二、新公共服务理论

新公共管理理论对政府公共服务供给的改革具有很大的指导作用，但也受到很多批评。例如，新公共管理理论盲目采用私人企业的管理方法，容易发生价值取向的偏差；新公共管理理论强调对产出或绩效目标的测量和评估，但公共服务的目标是公共利益的最大化，并且许多公共服务项目的成本、产出和效果都是难以量化的；新公共管理倡导的公共服务顾客导向要求像对待消费者一样为公民服务，这容易导致弱势群体的利益被忽视；新公共管理强调公共服务市场化，在很大程度上忽视了市场失灵的不可避免和不可控制，并夸大了政府失灵的程度，等等。为此，登哈特夫妇（Robert B.& Janet V.Denhardt）提出了新公共服务（New Public Service, NPS）理论。

新公共服务理论是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，是以登哈特夫妇为代表的公共行政学者在对新公共管理理论（特别是企业家政府理论）进行反思和批判的基础上所得出的理论结果。新公共服务理论指出，企业家政府理论的基本错误，在于将“重塑政府”或“政府再造”的理念架构在“个人自利可以导致并更好实现公共利益”的虚构基点上。从长期来看，“个人自利动机”只能导致自利政府，而不是民主政府和为民众服务的政府。因此，新公共服务理论力图实现对新公共管理的批判、反思和超越。

（一）新公共服务的理论基础

新公共服务批判了新公共管理的理论来源。批评者认为，新公共管理的“经济人”假设理论基础存在缺陷，同时其滥用私营部门的管理技巧。私营部门的管理办法并不能作为解决公共部门问题的唯一手段。为此，新公共服务理论首先尝试从理论建构上对新公共管理进行超越。

1．公民权理论

民主社会的公民权理论倡导更为积极的和更多参与的公民权。桑德尔（Michael Sandel）认为，民主社会的公民会更积极地参与国家治理的过程。由于公民对公共事务的认知和归属感的建立、集体意识的形成以及危机时个人与社会命运的结合，他们会超越个人私利，把目光投向更广泛的公共利益。与这种观点相一致，金和斯迪沃斯主张，行政官员应当把公民当作公民，而不仅仅是投票人、委托人或顾客；公民应当和政府共享权威，政府应减少对公民的控制，行政人员应当相信共同合作的效力。此外，管理者应当寻求更有效的回应，相应地提高公民的信任度。这种观点直接为新公共服务提供了理论基础。

2．社区与市民社会理论

社区和市民社会理论认为，社区在民主政治建设中发挥着重要的作用，人们要在社会的利害关系体系中实现自己的利益。社区是公民参与讨论和对话的基础单元。因此，民主社会的政府作用在于促进、创建和支持公民与社区的联系。这种努力部分地取决于建设一些健康的、有活力的“中介机构”。这些机构既要关注公民的愿望和利益，也要为公民更好地参与更大的政治体系提供经验。正如帕特南所称，美国的民主传统以活跃的公民为基础，他们活跃于各种团体、协会和政府机构之中。这些小型团体聚合起来就构成了市民社会。正如金和斯迪沃斯所言，政府应在创建、促进和支持公民与社区之间联系的过程中起到重要的决定性作用。

3．组织人本主义和组织对话理论

传统组织理论强调权威、控制、系统化的规则体系和严格的程序，推崇组织管理的非人格化。而组织人本主义强调组织的发展应基于个人的成长、发展和培养而设计，需要建立对组织成员的信任、尊重和一致目标的认同感并弱化控制。丹顿和戈勒姆比夫斯基（Melville Dalton & Robert T.Golembiewski）主张在组织中建立个人和群体之间的信任，用知识和能力的权威来弥补角色或地位的权威。他们建议决策权责应尽可能接近信息源，并尽可能地使竞争有助于实现工作目标而不是使其非赢即输。这种思想即要最大限度地增进个人与其工作相互依赖的单位之间的合作，同时建立一些既能促进组织目标的实现又能促进组织成员成长和发展的薪酬体制。管理者应该努力地为组织内部的员工增加自我控制和自我管理的空间，努力创造解决冲突的条件以及增进员工对团体行动及其绩效的认识。

组织对话理论是一种后现代思想理论。其认为，在后现代社会中，人们彼此依赖，治理也因此须以所涉各方（包括公民、官员）真诚、开放的对话为基础。当后现代的公共行政理论家怀疑公共参与的传统方法时，其基本达成了一致的意见：通过公众对话来复兴官僚体制，重建对公共行政领域的合法性认识。换言之，无论是在理论层面，还是在实践层面都需要更新公共服务领域的概念，进而重新建构新公共服务。

（二）新公共服务的主要内容

新公共服务强调公共服务的社会和民主导向，主张用民主和社会的标准来衡量公共服务质量。登哈特夫妇认为，新公共服务是在传统科层制、新公共管理之后出现的第三种公共服务改革模式，它强调的是公共利益，是各种利益对话和“重叠”的结果。政府的作用是协调公民和其他群体之间的利益以创造出共享的价值，公务员必须服从法律、共同体价值、政治规范、职业标准以及公民利益。

登哈特在《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中明确地提出了新公共服务的七大基本原则：（1）服务而非掌舵。（2）追求公共利益。（3）战略地思考，民主地行动。（4）服务于公民而非顾客。（5）责任并不是单一的。（6）重视人而不只是生产力。（7）超越企业家身份，重视公民身份。从中可以洞见新公共服务的如下内涵：

1．服务而非掌舵（Serving, Not Steering）

新公共服务的提倡者认为，公共管理者需要承担一个重要的任务，即帮助公民明晰和满足他们共享的利益，而不是试图控制公民或者控制社会发展的方向。事实上，政府不应是处于控制地位的掌舵者，而应是非常重要的参与者。传统的政府对公民需求的反应要么说“是，我们能够提供那种公共服务”，或者是“不，我们不能”。新公共服务则认为民选的政府及管理者对于公民的请求不是说“是”或“不”，而是应该说，“让我们一起来解决，我们应当做什么，并使它成为可能”。

新公共服务理论认为，公共政策是许多不同的集团和组织互动的结果，是许多不同观点和利益的混合物。政府的角色不仅仅是通过规制和政令来指导公众的行为，也不是建立一套激励机制来指引人们，而是应从控制者转变为议程安排者，通过选择真正的参与者，通过联合公共部门、私营组织和非营利机构来共同解决公共服务和公共设施问题。而公共行政官员将要扮演的角色，不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人甚至裁判员。

2．追求公共利益

新公共服务理论认为，提供公共服务是政府的主要目的和任务，但不是由政府自己参与生产或垄断公共服务的提供。公共行政官员必须致力于传播一种集体的、共享的公共利益观念，其目的并不是要获得一种快速解决问题的方案，而是要建立一种利益共享、责任共担机制。新公共服务的提倡者认为，政府需要建立社会远景和洞察力。而追求社会远景目标的过程，并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员，而是要开展广泛的公共对话和协商。政府的作用是将更多的人聚集在能自由、真诚地对话的环境中，共商社会发展。此外，政府还需确保达成远景的程序和解决方案是完全符合公正和公平规范的。政府不仅要积极行动以促成公共问题的解决方案，而且有责任确保这些解决方案在实质和程序上都与公共利益保持一致。换言之，政府的作用将是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案本身和提出方案的过程符合公正、公平和平等的民主价值准则。

新公共服务理论倡导，公共行政官员应在促进公共利益时扮演积极主动的角色。公共服务的目标是要超越自身利益而发现共同利益、公共利益。当前，整个社会信任度下降的原因在于民选的政府官员和普通公民都试图使自我利益最大化。然而，信任并不是依赖于自我利益的，相反，它依据的是规范和价值。公民对政府的信任的一个基础是，政府政策必须重点关注公共利益。当政府机构明显地将工作重心放在增进社区福利时，将有助于弥合公民与政府的隔阂。正如弗雷德里克森所言：“不论公民的自我利益还是公务员的自我利益都侵蚀了公共利益，通过政府来寻求自我利益的做法必定受到抵制。公共行政官员不仅要促进自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的利益并且促使政府去追求那种利益。”这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。

总之，追求公共利益并不意味着政府决策者能制定出所有公民都满意的政策。而是说，公共利益最好应被视为社区对话和参与的一个过程。这个过程既可以使人们了解政策制定的情况，又可以培育公民意识。在政治对话和治理的视域内，公共行政官员可以促进关于公共利益的对话，也可以为了实现公共价值而采取行动。而在实现公共价值的过程中，公共行政官员不是公共利益的单独主宰者，而是应被视为一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色。政府之所以区别于企业，即在于政府的责任是增进公民权和服务于公共利益。这是新公共服务的根本基石。

3．民主地行动

新公共服务以倡导公民参与行政过程而著称。新公共服务倡导者主张，公民应该积极并且真正地参与公共政策制定。行政官员在施行其行为时，首先要坚持“政体价值观”，并且应该以信任为基础来关心公民同伴并且与他们互动；其次官员还负有一种协助教育公民的责任；最后，作为民主治理的一种积极参与者，行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任。对此，登哈特夫妇详细列举了公民参与政策制定过程的理由。第一，更多的参与有助于满足公民对其声音受关注及其需要和利益得到满足和追求的期望。第二，随着政府对更加广泛的信息来源、创造力来源以及解决方案来源的开发，更多的参与能够改进公共政策的质量。第三，随着参与同结果更加利害相关，对政策过程的更多参与便有助于政策的执行。第四，更多的参与可以回应对增加透明度和强化政府责任的要求。第五，更多的参与可以增加民众对政府的公共信任度。第六，更多的参与能够有助于迎接一个正在出现的信息社会的挑战。第七，更多的参与能够为一些新型合作关系的产生创造可能性。第八，更多的参与能够使公众更加见多识广。第九，在一个民主政体中，需要做的正确事情恰恰是更多的参与。

4．服务于公民而非顾客

新公共管理鼓励公共行政官员像工商企业家一样去思考和行事，这导致其产生了一种狭隘的观点——追求生产率最大化、满足顾客需求、接受风险和充分利用风险带来的机会。新公共服务明确提出，公共行政官员不是其机构和项目的所有者，政府的所有者是公民。公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理者、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。这是一种与看重利润和效率的企业所有者大不相同的理念。因此，公共行政官员不仅要分享权力，通过人民、中介服务来解决问题，而且还须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。

公共行政官员角色上的这种改变，对公务员面对的各种挑战和责任具有深刻的意义。第一，公共行政官员必须了解其管理的不仅仅是项目的要求和资源，因为公民的现实生活不能轻易地根据项目的部门和办公室来划分。公民所面临的问题通常是多样化的、异变的和动态的，它们并不会简单地落入某个特定办公室的界线之内。第二，当公共行政官员采取冒险行为时，他们并不是拥有自己实业的企业家，因为企业家能够做出这样的冒险决定，并且知道失败的后果将主要由自己承担。公共部门的风险有所不同。新公共服务理论认为，风险和机遇并存于民主社会的公民权和共享责任这一框架之中。

5．重视人的价值

新公共服务强调“靠人来管理”的重要性。公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它就更可能获得成功。生产力改进、过程管理和绩效测量构成的系统被视为重要工具。但是，新公共服务表明，如果不同时给予一个组织中个体成员的价值和利益以足够的关注，那么从长远来看，这种试图控制人类行为的做法很可能失败。此外，尽管这些方法可能取得成果，但是它们却不能造就负责任的、投入的并且有公民意识的雇员或公民。

新公共服务认为，传统公共行政和新公共管理对人类行为要素（人的尊严、信任、归属感、关心他人、服务以及基于共同理想和公共利益的公民意识）的重视不够，诸如公平、公正、回应性、尊重、授权和承诺这样的理想不应被否定，而是具有比效率更重要的价值。

新公共服务意识到，如果期望公务员尊重公民，那么首先也应该尊重公务员。实际上，公共行政人员的工作具有极大的挑战性和复杂性。他们不能仅仅被视为需要一种官僚职业保障的雇员（传统公共行政），也不是仅被看作市场的参与者（新公共管理）。更确切地说，公共行政人员并不是仅仅追求薪金和保障的人，他们还希望在别人的生活中有所影响。因此，分享领导权的观念对于促进公共雇员的言行符合其公共服务动机和价值至关重要。分享领导权必定具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点。特别是通过人民或与人民一起来行使领导权，可以改变参与者同时将其关注的焦点转移到更高层次的价值观念上。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务同样可以得到承认、支持和报偿。新公共服务的价值观规定了人们应该鼓励、模仿并且实践民主理想的承诺和对他人的信任。事实表明，尽管质量管理和参与决策对于雇员的绩效都具有积极的影响，但是参与决策的影响则要大得多。

与新公共管理具有相对应的实践不同，新公共服务并未形成具体的操作模式。新公共管理理论既来自对公共服务实践的总结，也在不断的丰富、创新中指导实践，运用于实际。相较而言，新公共服务理论并未有可运用于实践的具体化方案，因而未能在公共服务实践中充分体现其理念。

从对新公共管理和新公共服务理念的反思出发，奥斯伯恩（Stephen P.Osborne）2006年提出“新公共治理”（New Public Governance, NPG）理论。奥斯伯恩认为，过去的公共服务供给只有公共行政和新公共管理两种模式，没有新公共服务。但这两种模式都有其不足，不能适应21世纪公共服务供给日益多元、复杂的现状。他提出的新公共治理理论吸取、综合了公共行政、新公共管理理论中的有益部分，结合服务学的知识，形成“服务主导”的基本思想。以服务主导为基础的新公共治理理论强调关注公共服务的服务属性，从无形服务相较于有形产品的不同特点出发重塑公共服务。服务主导下的公共服务供给有四大要件：战略取向，公共服务市场化，共同生产，运作管理。

新公共治理理论作为专事探讨公共服务供给的理论，还在不断发展完善当中，包括奥斯伯恩本人在内的许多学者都在从不同角度对这一理论进行研究、修正、延伸，使这一理论既有丰富、严密的体系，也有可操作的内容，能够对公共服务实践产生指导的作用。