第三节 促进私人投资仍需改进的方面

在基建项目中引入私人资本参与主要可以通过国有企业、资产的私有化、公私合营模式（包括特许经营模式）和共有产权公司等途径实现。采用哪种模式取决于引入私人资本带来的效率差异。

在基建发展中引入私人资本的参与意味着公共部门与私营部门需要签订长期合同，其长期性使得私营部门参与的重点在于基础设施服务的供给，而非基础设施的建设。这些基础设施服务的最终用户可以是政府，也可以是普通用户。

在基建领域促进私人投资和运营可以提升效率、提高本国私营部门的创新能力。因此，引入私人资本的主要目的不是像20世纪80年代那样用私人资本替代公共资本。公私合营模式成功的关键在于政府花同样或者更少的钱获得了比单独用公共资本资助的更好的基础设施。Max Alier（2006）指出，在公私合营模式中，由私营部门带来的高效率产生的盈余减去私人资本的使用成本后的“利润”如果仍然大于政府直接借贷完成同一个项目的“利润”，那么选择公私合营模式就是合理的。总的来说，实现私人资本投资和运营基础设施相关资产比公共资本更高效一般需要满足以下条件：①合理的风险分配；②合适的管理框架；③良好的招标及合同设计。

一、公私合营模式的风险分散

一个好的风险分配机制是将相应风险分配给对该风险有较好控制能力的一方承担，主要是特许经营方、政府和用户等三方面。特许经营合同（如果一个公私合营项目符合私营部门负责投资和运营两方面特征，则为特许经营项目）需要按照风险合理平衡原则进行分配，这意味着在设计合同之前，风险的种类、可能的后果及局限性等需要被识别。公共工程合同与特许经营合同的区别详见表1-5。

下面将主要说明两种合同之间的区别。

（1）在公共工程合同中，资产的可持续性取决于后续的合同，建设期和运营期往往在不同的合同下完成。出于这个原因以及根据Alberto Bull（2004），很多公共工程合同承包企业并未严格遵照合同规定，技术参数未达标。而在特许经营合同中，企业更有激励达到质量标准，并在更长的时间（15—20年）内保养项目，因为建设期内的敷衍了事会直接导致运营和保养期的成本飙升。

（2）使用特许经营合同更易实现良好的运营和保养，因为将建设和运营保养责任由同一份合同覆盖，这是公共工程合同中做不到的。

（3）在特许经营合同的项目执行和运营过程中，作为债权人的多边金融机构有较大的激励定期检查项目资产、监督借款人的偿还能力。因此，特许经营项目有更高的自我质量管理激励。

（4）私营资本参与（尤其是公私合营模式）更集中于基建服务供应领域而不是基建工程建设领域，因此要求政府付出更大的努力评估特许经营人的运营情况、资产情况，同时也使得运营中的错误及时得到改正。为了确保上述机制得以实现，应将建造风险和运营风险移交给私营部门，公私合营合同设计需要足够详尽以保证合同期内出现任何问题时，私营部门都能按合同承担责任。基于上述理由，特许经营合同订立时必须明确激励机制和风险分担模式。

在基建发展的过程中存在三种类型的风险（Perrot&Chatelus,2001）:①建造风险；②运营风险；③项目环境风险（如图1-17所示）。

建造期的主要风险为技术风险和财务风险。技术风险主要与选取的技术、项目建造中的不可预测因素相关。这就要求在最初选择技术的时候一定要极为谨慎以避免采用某种技术以后才发现选用的技术不适用的情况。该阶段主要的风险表现为项目过程中偶然的工期延误、成本超支，其中工期延误为主要的表现形式。上述两种风险主要是由许可证提交延误、国家证书的提交不及时、采购和征地延误、供应商原材料供应延误、不可抗力和项目定义变更所导致。另外，在建造期存在“能力差异”风险，这种风险存在于特许经营商为多家公司的情况下，由于不同的公司能力不同，能力之间的差距导致了它们各自的风险也不一样。

财务风险主要来源于合同规定的融资条款、承诺无法兑现以及再融资。财务指标的风险主要来源于通货膨胀风险；如果项目收入和支出使用不同的货币，则利率的变动风险以及汇率风险也很重要。再融资风险主要在建造期的末期发生，私营部门无法获得长期融资来克服短期流动性危机。合作方风险主要指建造商不良的财务运作或错误地将项目分给不合格的分包商所导致的工期延误。

运营期主要的风险为收入风险，成本上升风险和财务风险。收入风险还可以细分为纯频率风险或价格风险。在基建项目中，纯频率风险经常出现，尤其是在新建交通设施的工程中，由于交通流量在项目开始前极难估计，因此估计错误很有可能造成巨大的损失。这样的错误估计包括对需求的初始水平估计错误、对需求增加的时间点预测错误、对短期或长期交通流量增长率的预测错误。价格风险主要表现为收入与需求间接相关，主要有以下原因：①运营商或者供应商自身原因；②服务中断；③罢工；④技术问题；⑤补贴发放（部分或全部）不到位；⑥原料供应不足；⑦用户不付费。

运营成本上升风险主要受以下几个因素影响：①运营期营利性差；②遗漏或者低估某些成本；③原材料价格上升；④未预见的气候变化；⑤设备翻新、保养成本低估；⑥部分运营分包或在未获得补偿的情况下提高了向公共部门缴纳的收入分成。①

运营期财务风险与设计—建造期类似，当成本大幅度上升而收入涨幅较小时，即出现了通货膨胀风险。同时，由于该阶段的项目参与者最多，合作方风险也更易发生。

项目环境风险一般不直接与项目准备、执行和运营阶段的行为人发生关系，但是很有可能间接地对项目财务平衡和商业发展产生影响。这些风险可能是：①不可抗力，比如自然灾害；②国内外政治变动；③宏观经济调整；④司法体系变更。

二、监管框架

公私合营制要求一个合适且没有逻辑空白和模糊的法律框架，即法律能够清晰地告之该模式下的各个主体（公共部门、私营部门、用户或消费者）拥有哪些权利、承担哪些义务。既要避免公私合营法附属于其他法律（即需要引用国内法）的情况，也要避免合同过于复杂（避免适用各法律间相互冲突）。

大型私人基建投资项目中，前期审查对象国的法律框架极为重要。Delelis、Essig和Fariña（2000）指出，在很多情况下，私有化以及公私合营模式可以借助多边机构信贷的力量，通过后者提出新的条例强制明确公共服务合同中的规定义务和公共资产制度。更具体地，如果世界银行或者泛美开发银行支持这样的提议并提供担保（或类似产品），那么与上述机构签订合同就相当于间接克服了法律框架风险，由于合同具有国际协议的性质，国内法便成为备选适用法律。这种方式的缺点在于这些国际机构的担保或其他产品可能会被用于法律框架和监管改革。

拥有一套促进外国投资的国内法以及一套不歧视外资的税收体系也很重要。总的来说，所有希望通过公私合营模式促进基建融资的国家都应该有一套明晰、连贯、稳定的法律框架来吸引外资。同时，如果一国的政治高度分权或者以联邦组成，那么在区、省，项目除了需要遵守国家层级法律，还需要遵守相应的地方法规。因此投资方应建立一个在不同法律框架下、不同时点下都适用的策略机制。

合理的监管框架也要求监管机构和特许经营权出让机构坚定不移地保证项目的财务平衡。法律和监管框架应当能够将政府坚决履行合同义务的态度明确地传递给投资者。

监管机构发挥作用的前提是法律框架允许其保持独立性和竞争力。因此需要有一套评价体系确定监管机构领导者的表现，评判其是否失职、是否稳定等。主要的方法是将监管机构领导人的任期固定（比如5年）或者分阶段。同时，如发生偶然的免职，需要及时向公众提供明确的解释。监管机构还要保证其预算独立和行政独立。预算及其准则都应该由监管机构自己的委员会审核通过而不是直接适用其他公共部门的预算准则。监管机构应提前公布其年度预算并在年末公布其资金使用情况。

监管细则应该提前公布并且在生效前解释其合理性。监管机构的年度报告应包含其年内的所有决策。

工资政策应该基于公务员的工资制度，同时保留一定的调整空间。

在此框架下，只有建立了一个可信赖、可预测、高效的争议解决机制才算真正建立了有效的监管体系。法庭作为争端解决的最后行政手段不能影响到监管机构行为的独立性。表1-6中归纳了理想的公私合营制度监管框架和监管机构的基本要素。这些特点由泛美开发银行的一份报告提出，该报告对公私合营模式文献全面梳理后作了如下分类。

理想的监管框架和监管机构应当在设计之初就保证其独立性和自主性不受被监管单位的影响。这些影响包括监管部门职员与被监管部门关系过于密切、被监管人通过某种手段使得监管人在履行监管职责时只考虑与之有亲密关系的被监管人的利益。为了避免上述风险，需要保证监管机构的自主性、促进透明机制的使用、加强对监管机构人员的素质培训、加强分包合同的战略研究能力、促进市场竞争以及向世界上先进的监管机构学习经验。

三、招标与合同设计

（一）理想的招标过程特点

特许经营市场的良好发展要求政府对于所有符合资质的竞争者都给予平等的机会和待遇。Vives（2001）提出了10条建议，其中之一就是“不随意判归项目，要选择最有实力的企业负责项目的建设、运营和融资”。作者还指出，由于私营部门基建投资的特点（运营公共资产，灵活性差，资本回收期长），特许经营成功的关键在于运营商不仅要有建造能力还要有融资能力。他认为，在项目的不同阶段都需要考虑承包人的建造经验和融资经验，在招标中对技术能力和财务能力给予相同的重视程度。

竞标公私合营合同的企业需要在竞标前确认自己是否具备完成合同的能力，因为资质预审查能鉴别出企业是否符合竞标要求。Benzaçon（2001）指出，竞标企业需要承担多重风险：①公共部门能以清晰的形式表达招标目的和要求；②在第一阶段（资质预审查阶段）真正有意竞标的企业能被筛选出来；③竞标能以企业运营基建的能力和经验作为筛选的标准。

为了不限制竞标者之间的竞争，投标书的准备费用不应该大于私人方面的承受能力。因此，政府应当资助投资前的研究——并在某些情况下资助最终工程可行性研究——如果研究成本确实很高，则应建立信息披露机制确保企业知晓这个情况。

还需要指出，如果特许经营项目由私营部门而非公共部门发起，上述条件依然应当给予提供。总的来说就是，参与竞标的私人公司的原创性创意、技术创新等贡献都应该通过法律机制得到保护。

（二）理想的特许经营合同特点

特许经营合同规定了涉事双方的权利与义务。主要条款涉及工程建设、服务要求和财务平衡。

总的来说，合同应当明晰精确，避免模糊不清，要能预见可识别的风险。如果正确预见了相应的事件，合同设计应当能够避免过多的再谈判。一些学者，例如Fay和Morrison（2005）认为，应进行一定的再谈判来优化合同设计、解决合同进程中的问题。然而，过多的再谈判显然不合理，反而会造成公私合营模式中的信任缺失。过多的再谈判不仅会带来更多的不确定性，还会使得透明度遭受质疑，因为谈判的结果往往与各方的谈判能力有关。

Guasch（2004）对1000个基建特许经营项目样本的研究表明，30%的项目经历过再谈判，如果除去电信类项目，则再谈判项目比重上升到42%。最容易发生再谈判的行业是运输业（55%）、水和污水处理业（74%）。根据Fay和Morrison（2005），如此多的项目再谈判意味着政府或者运营方抱着机会主义的态度办事，或者合同设计本身的确存在问题。

项目执行过程从特许经营期开始直到特许经营合同结束，这期间需委任一个公共部门实体对私营部门运营的公共资产进行控制。同时，应当在合同中明确私营部门是否可以将项目分包给第三方，这些细节都应该在合同附件中作具体说明。

在基础设施运营期内，合同应该兼顾以下几点：①服务的连续性；②财务平衡；③所有最终用户的价格和使用权平等；④使用新技术，按客户要求对服务整改；⑤中立性（对不同的用户不能有歧视）。

为了保证合同平衡，一定要保证私营部门的收入与其承担的风险相关，并允许私营部门获得在该国该行业正常运营的收益。

商业风险可以通过担保机制减轻，担保机制的设计执行主要是为了在保持较低财政风险的同时保证银行贷款得到偿还，降低企业的融资成本。合同应该特别明确指出对由第三方或不可抗力造成损失的处理办法。特许经营合同中还应包含与行政命令或合同自身导致的合同修改相关条款。最后，在合同中还应明确以下几种特许经营期终止的情形，比如到期自然终止，特许经营人的申请终止，因项目未完成终止，等等，以及提前终止特许经营期应给予特许经营人的适当补偿。

表1-7展示了特许经营合同的主要阶段。

总的来说，合同第一阶段主要是为项目争取到足够的社会接受度，告知项目实施过程中的重要技术参数。第二阶段主要是解决司法框架中的问题，比如私人投资政策、产业政策以及监管政策。第三阶段开始由投资促进机构介入，该机构负责明确项目需要提供什么样的服务以及规定竞标者需要具备哪些素质。第四阶段召集感兴趣的投资者，为他们答疑解惑，解释诸如风险分担机制等问题，并以此为参考制定出第一份合同初稿。第五阶段确定参与各方最终的融资责任，并在合同判归以后对最终的合同进行起草工作。第六阶段主要关注合同的生效期、土地交付、政府部门派出相应的行政官员、建设期监管、对特许经营人监督等方面。第七阶段规定私营部门负责的工程的建造和运营要求。

四、最优化风险分配建议

最好的风险分配方式应为：由对该风险有较高处置能力的主体对该风险负责。对此Aoust、Bennet和Fiszelson（2001）按风险类别提出了几点建议：①建设期风险分配；②运营期风险分配；③环境相关的间接风险。

（一）建设期风险分配

超支风险和延期风险：建筑公司应该为特许经营联合体中对于成本超支风险管控能力最好的单位，而建设期的成功与整个特许经营的成功高度相关，因此建造单位应该保证工程能按时、按原先预算完成，同时还要保证在此情况下的工程质量不会影响到后期基建设施使用。为了保证建造商能承担上述责任，中标联合体中应该包含建造商，且包含的建造商要符合建造资质并具备相应的融资能力。建议出让方以及债权人派出外部专家小组监督项目的建设过程，及时甄别过程中可能出现的超支、延期、质量不符合要求等问题，如果发生这样的情况则处以罚款。

除了考虑建造商风险以外，项目股东也需要承担一定的风险，股东承担风险有两种选择：①建造期内股东对贷款偿付提供担保；②如果发生超支，保证有一定的备用股本或股东发行次级债来临时解决融资问题。

同样，银行也可以向股东提供备用贷款，与股东一起承担一定的成本超支风险并保证项目的资本结构不变。

分包风险：这类风险应该由负责项目建造及有相应融资经验的建筑企业承担。

合作方风险：该风险取决于建造商的融资能力，笼统地说该风险可以通过发行合同执行保证金（履约保函）来覆盖，针对由建造商的超支和延期引起的罚款。

通货膨胀风险：解决此类风险的根本在于物价稳定。但是，建造商往往没有能力承担由物价变动引起的成本上升风险。因此该风险建议由股东和债权人共同承担。

利率风险：此类风险建议由股东以及债权人共同承担，必要的时候考虑利用积极的利率管理策略。

汇兑风险：抵御此类风险同样建议采用积极的管理策略，建立相应的风险对冲机制，但是由于需要在建设期内准确地估计未来（运营期）的现金流，因此很难做到。

（二）运营期风险分配

需求风险：尽管私营部门应当承担一部分需求风险，但是不能完全由私营部门（股东和运营商）承担。对于某些本身具备市场的服务（比如电力供应），可以使用金融衍生品（如利率互换协议）来减少私营部门的收入波动性。

大部分时间内，在考虑项目外部经济、社会因素的影响后，风险需要在股东、运营商和公共部门之间分配。作为直接或间接受益人的公共部门应保证一定的交通流量水平（比如公共基础设施）或保证公共采购的最低限额（电力或自来水）。

运营成本上升和收入下降的风险：在第一阶段，如果风险的责任来源是私营部门，则应由私营部门（股东和运营商）承担后果。如果要将风险责任人判定为出让方或者消费者，则需十分谨慎。因为任何武断追责都会伤害公私合营模式的发展。如果运营成本上升是由公共部门单方面的决定或者经济环境紊乱造成的，则最好由政府部门做好补贴补偿工作或者在社会接受的情况下允许提价。

金融风险：有一些风险属于私营部门固有风险，因此也应该由私营部门（银行和企业）自行承担。特别地，合作方风险应该由不同的私人参与者（运营商、股东、采购商和供应商）的自行担保覆盖。通货膨胀（物价）风险最好的解决方法是所有项目参与者都使用同一物价指数。还有一些风险可以通过金融工具覆盖，比如利率上升的风险可以使用上限期权或利率互换协议等金融工具。对于汇兑风险，如果没有可用的金融工具，可以将该风险分配给公共部门承担。但是这种担保方式只是将汇率风险转换为政治风险，因此私营部门又需要通过谋求投资保障等途径来应对政治风险。

（三）环境相关的间接风险

不可抗力风险：解决不可抗力风险的主要方法为，在不同合同中（特许出让、建造、运营和采购合同）引入相同的不可抗力条款。虽然这样不能消除不可抗力风险，但是至少可以在不可抗力风险发生时为双方提供谈判和商讨机制。总的来说，把不可抗力风险全部转移给私营部门不太现实。

宏观经济风险：这种风险只能判归给公共部门。即使合同规定价格可以根据货币贬值的程度进行调整，但是诸如大幅度的汇率变动等风险不能引起价格调整。此外，由于此类风险属于经济范畴，因而除了少数特例，经济风险是无法保证的。

法律风险：由于保护项目免受“当局行为”影响的难度颇大，有必要在合同条款中包含当法律、监管条款有可能变更时，保持法律框架和监管制度稳定性的条款，以及再谈判和赔偿条款。

风险的建议分配方式详见表1-8。