第四节 适用公私合营模式的条件

在考虑公私合营模式的可持续发展问题前，我们需要先考虑一个概念性问题：一个国家在什么情况下需要将一个具有正外部性但财务上不可行的公共工程项目转变为公私合营项目？学界提供的答案是：由于私营部门的高效率，通过私营部门完成项目的盈余会大于公共部门的融资成本时，应采用特许经营或者其他公私合营模式，而不是公共工程模式。

澳大利亚财政部曾提出过“维多利亚伙伴”政策作为使用公私合营模式发展基建的答案。该政策的主要思想是由公共部门通过“比较法”将完成项目的两种方式进行比较，如果基建项目由私营部门投资建设带来的性价比高于政府采购模式的性价比，则使用公私合营模式。

公共部门主要基于以下四个指标进行比较：①公共部门基准指标，该指标衡量公共部门使用采购竞标模式获得各项服务的成本。在该模式下，项目的所有权归公共部门；②中性竞争指标，该指标衡量的是将项目所有权属于公共部门这一事实所包含的利弊剔除后的优劣比较；③可转移风险指标，该指标衡量在公共采购模式中本应由政府承担，但是在“维多利亚伙伴”模式下可以转移给私营部门承担的风险（需要估计该风险的理由是该可转移风险成本需要计算在公共招标的成本中）; ④保留风险指标，该指标衡量在公私合营模式中公共部门需要承担的风险和采用公共工程合同时公共部门所需承担的风险。

公共部门“比较法”的步骤如下：

（1）期望结果描述。在这个阶段，公共部门定义其所需要采购的服务以及这些服务的质量标准。

（2）项目标准的起草。公共部门应当提供一份尽可能详尽的项目要求标准。其中的标准要能准确描述其所需基建项目服务的覆盖范围、服务质量，这样才能在后续的比较中起到基准作用。

（3）公共部门基准指标。该指标是政府全部负责项目所需要的成本，这些成本需要包含所有直接或间接的成本，且不能将因第三方原因产生的意外收入包含在内，风险和或有成本也暂不考虑在内。

（4）中性比较指标。该阶段主要对可能引起扭曲的因素进行调节，并与公私合营模式的情况进行比较。

（5）可转移风险。该阶段指通过特许经营模式，政府可以转移给私营部门的风险，但是需要注意，不能将非公私合营模式下（公共工程模式）政府承担的风险计算在内。

（6）计算公私合营模式下的政府保留风险的成本时，不能将服务供给相关风险计算在内。保留风险成本的值应该根据两种招标模式进行调整以便反映转移同样风险成本的不同。

总体而言，比较法比较简单，公共部门需要比较4个变量：保留风险成本、公共部门基准成本、中性竞争成本和可转移风险成本。选择特许经营或公私合营等模式与否主要看保留风险成本加上服务收费成本的净现值之和，总成本得分最低的模式最优。

该分析工具便于政府决定哪些项目适用特许经营模式，并可以对模式进行结构重整。如果使用私人资本的高效率带来的成本节约不及公共部门融资成本，那么项目就应该继续使用公共投资模式。

一、服务水平的定义与准备

正如前面章节提到的，不管是学界还是南美洲区域基础设施一体化倡议相关研究文章，都认为目前过高的再谈判率已经成为阻碍拉美基建发展的重要障碍，究其原因在于项目合同准备不充分。一份好的需求调研应包含需求的合理预测、服务质量的精确定义、投资和运营成本的充分估计、根据收费标准制定可行的投资回收期等方面。但现实中，对收入的高估或低估、工程保养成本的错估、对于长期融资难度掉以轻心等问题在特许经营项目中屡见不鲜。

需要指出的是，基建项目的最优准备程度因项目而异。对于有大量土方工作的基建项目，比如公路、铁路、开采新饮用水源等，不仅需要进行预投资研究，还要进行权威性工程研究。因为在此类项目中，仅权威性工程研究的费用就会占到合同总价的7%～10%，如果每一个竞标者都根据自己的工程研究结果制定技术和财务标书，则投标过程会产生很多不必要的费用，对竞标结果产生负面影响。因此，如果可研报告的成本特别高，最终的工程研究报告应该由政府提供，如果不由政府提供，高昂的工程研究费用就提高了工程参与的门槛，降低竞标者之间的竞争。

在其他行业，比如输电，就可以只在招标中提供基本的研究报告，报告中包含项目最终所需要的技术参数即可。港口行业也类似，只需要提供预投资的参考可研报告即可。

各个国家需要基于自身经验、借鉴全球经验，规定自己的可研报告水平。南美洲区域基础设施一体化倡议内部国家可以在一定程度上协调统筹可研政策，此举亦可加强区域内投资者的信心。此类预可行性研究或可行性研究对于公私合营项目的重要性在于要保证项目不仅在财务上可行，还要能产生正的社会效益。如果为了节省时间导致预投资研究做得不充分，甚至直接不进行此类研究，完成的基建项目最终伤害的将是国家或用户利益。

二、财政风险：补贴、或有负债和非或有负债

很多特许经营项目（比如哥伦比亚和墨西哥早期的项目）产生了相当规模的或有负债和非或有负债，这些迅速增加的外债极大提高了外部风险头寸。政府初期对于基础设施服务需求估计过于乐观，所提供的最低交通流量担保使得特许经营项目难以为继，因此诸多项目都经历了再谈判。

因此，不良的预投资报告往往导致不合理的风险分担、财政风险（可能占用过多的政府资源）。因此，最低需求保障机制的目的应当是降低特许经营人债务违约风险，而不能完全免除特许经营人面临的需求风险。如果特许经营人债务违约的风险降低或完全消除，那么金融机构的贷款成本也随之降低，最终也会惠及该国及其用户。泛美开发银行、世界银行、拉丁美洲开发银行等机构已经建立了多重担保机制来降低特许经营人债务违约的概率，降低特许经营人的贷款成本，以此帮助他们提供更有竞争力的标书，比如提高给政府收入分成比例或要求更低收入担保额。

三、社会目标和商业目标分离

我们建议将项目的社会目标与商业目标分离，只有这两种目标明确可分的项目才适宜私人资本进入。在所有特许经营项目中，建议私营部门承担与成本、收入、投资和运营相关的商业风险，而实现社会目标所导致的成本则应该由国家承担并在合同中明确标示。

四、公共部门职权分配

特许经营和公私合营项目主要功能的实现有赖于相关公共部门职权的合理分布。政府作为一个整体需要提供良好的外商投资促进法律框架并力保外国资本在税收和投资方面不受歧视。法律稳定不仅要求法律规章恰当合理，也要求执行机构稳固并可预测。

无论是特许经营项目的监管机构还是调节监管者和被监管者之间纠纷的法院，都对特许经营模式的发展起重要作用。监管机构应该保持独立，这种独立性主要表现在预算和任免机制两方面。政府应承诺将最优秀的公务员派驻在监管机构中并支付与之能力相匹配、与被监管的私企员工同一水平的薪酬待遇。监管机构的工作人员应能够平等地与私营部门员工进行谈判。对于被监管者来说，一个稳定和遵守规则的监管者可以使他在提供基础设施服务过程中遇到政治冲突时至少能受到一定保护。

监管法规除了应该包含对特许经营人不履约的惩罚措施，更要包含激励手段。惩罚是必要的，但是理想情况应该是尽可能少地使用它们。

五、投资促进机构的能力

项目准备能力和组织结构水平主要取决于投资促进机构或承担相关责任的国家部委的能力。政府在投资促进方面的承诺是必要的，并且应该体现在其投资促进机构的能力或权力上，这些投资促进机构应当配备足够的人员和资源保证其具备对相关法律法规的修订能力，完成特许经营出让方无法完成的可行性研究报告的能力，提出合理的融资结构以及与财政部商讨最合适的担保机制的能力，等等。

六、特许经营出让机构的谈判能力

在出让方、投资促进方、投资监管方三方分离的国家，出让方常常处于弱势地位，这些出让机构往往与原来负责基础设施服务供给的国家部委关系密切。这种弱势地位对于出让方处理再谈判（延长工期、工程进度推进等）等事务尤为不利。在项目的进程中，如果出让方在投资促进阶段的参与更弱势、直接参与更少，则监管方需面临更大的风险。因此，不管在合同签订前还是签订后，各国政府都要协调好各公共部门之间的关系，以避免不同机构或部门之间出现利益冲突。

七、政府承诺和政治共识

中央政府在投资促进方面给予适当承诺非常重要，来自社会和政治界的支持——尤其是议会代表们的支持——也很关键。议会支持的重要性在于一些监管法案的修改需经过议会讨论通过，由于特许经营合同期限极长，往往经历几届政府，其中的不确定性不言而喻，如果没有获得议会的广泛共识，私营部门参与基建的积极性就会受到打压。

八、建立担保基金

担保基金的设立使得公私合营模式不管在省级层面还是市级层面都切实可行。这些资金旨在保障政府关于收入担保的承诺、增强私人投资者对于公共部门履约的信心。

因为这笔担保基金的主要目的仅为担保，政府收入保障的支付并不依赖于这笔资金，故不需要保持很大的规模。只有在公共部门未能履行合同义务时，该基金才进行相应款项支付。此类基金最重要的目的是作为政府违约风险的反担保，以便给予私人公司足够的信心参与到公私合营项目中。

担保基金在政府违约时可动用的资源有：①流动性储备；②直接和优先使用财政资源的权力；③多边贷款机构的担保（泛美开发银行、世界银行、拉丁美洲开发银行等）; ④基金的自有资本。

流动性储备是政府在项目建立之初按规定比例缴纳给基金的资本。如果私人项目是由泛美开发银行或国际金融公司资助，则政府支付的流动性保障需要基于未来的贷款偿付额计算，主要以一年为一个缴费周期，这笔钱存放在固定的特别账户，基金需要向政府支付利息。

在特定情况下，为增强私营部门信心，流动性储备应尽可能维持高位，即使这意味着政府对基础设施项目预算的增加。因此政府需要在减少预算和增强私营部门投资信心两方面权衡利弊。由于担保金的核心功能是担保而不是支付手段，所以对于担保金的不当使用应该有必要的惩罚机制。此外，有必要在整个可能需要向私营部门付款的期间内保持流动性储备，基金还应该以独立方式运营，政府不得就资金的使用进行干预。

信托担保基金独立运营时，其对于国库资源的优先和直接支配权是其担保能力的核心保证。它的主要功能在于，对于已经完成但却未付款的合同，该基金可以动用国库资源进行支付。这项权利被纳入2000年阿根廷颁布的《促进私营部门在基建行业的发展》法案中；巴西目前的公私合营法律也将其纳入。

此外，任何可能从多边贷款机构获得的担保将大大增强信托基金的担保能力。如果政府不按照合同规定支付款项，该基金将利用多边贷款机构的资金对特许经营商进行偿付。该机制类似于由多边贷款机构与私营部门之间开展的担保业务，两者的区别在于，在这种情况下，担保资金将通过拨给公共实体发放给私营部门，私营部门也可以通过由国际风险评级机构提供的AAA风险评级获得担保，比如智利特许经营项目的私人承包商曾发行过债券。

基金自有资本由注册资本、政府的不动产以及其他资产组成。但是不动产流动性差，所以私营部门一般不承认其构成担保能力。如果前几项担保工具保障力强，则自有资本项的担保能力不是特别重要。

担保基金的建立过程需要良好的法律体系作基础，虽然这是一个相对简单的机构，不需要过多自有资本或庞大官僚体系，但是考虑到担保基金有时还具备提供贷款和支付补贴等功能，该机构又不能过于精简。政府应该将上述功能在机构内明确区别并为各子机构设立明确目标，保证其核心功能不受其他业务的干扰。更好的处理方式是国家在担保基金以外另建其他机构来负责向私营部门发放贷款和补贴。

在许多公私合营项目中，用户收费不足以覆盖投资、运营和维护的总成本。为了吸引私营部门的参与，国家必须保证项目使用期内多年的费用支付。由于拉美大多数国家的政治局势不稳定，私人投资者往往不相信政府的中、长期资金供应。因此，一个设计合理、安全的信托基金可以解决这个问题，尤其是在诸如泛美开发银行、拉丁美洲开发银行和世界银行等多边组织的帮助之下。

具备理想条件的担保基金还将有助于私营部门在本地资本市场获得融资。例如在智利，私人资本通过最低收益保证获得了本地融资，当然这也需要其他条件合适，比如项目具有较高技术标准和财务质量，承包商也要具有较高的融资能力和偿付力。

信托基金可以在建立有效的奖惩机制的基础上由私人经营管理。运营期内信托基金做出支付不应该对公共部门的财政预算或负债产生影响，因为该基金已经是独立自治的金融机构，只有在特定时间，比如基金设立之初政府注资时和每年需要进行收入保障支付时才可以对政府财政预算造成影响。