第二节 公共部门人力资源管理
一、公共部门的界定
要明确公共部门人力资源与公共部门人力资源管理的定义，需先阐释和界定“公共部门”，因为“公共部门”或“公共组织”几个字在一定程度上决定了公共部门人力资源与公共部门人力资源管理所具有的特殊性。根据组织的目标及其行为的不同，组织通常划分为政府组织、私人部门，以及介于二者之间的“准公共部门”即“第三部门”。而在公共部门人力资源管理界，对公共部门还没有达成共识，主要的分歧点在于第三部门是否属于公共部门或者第三部门中的哪些主体属于公共部门。
滕玉成、于萍编著的《公共部门人力资源管理》[1]一书中写道：从概念上看，公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。该定义虽然没有概括公共部门的全部活动，但它揭示了公共部门的一个关键点，即公共部门是公共决策的产物，而非市场运作的结果。它与私营部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性直接或间接从政治选举过程中产生；二是政府被赋予一定的强制力，这种权力是私人机构所不具有的。简单地讲，公共部门与私营部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。当然，虽然政府拥有这种强制权，但在民主社会中，“政府仍依赖于各方面的自愿服从”。所以，公共部门是相对于私营部门而言的一种组织形态，是以公共权力为基础的，而这种公共权力产生于社会，并凌驾于社会之上，具有明显的强制性。公共部门存在的合法性来源于公众的信任与支持，它们依法管理社会公共事务，不以市场取向或营利为存在的目的，其目标是谋取社会的公共利益，对社会与公众负责，而不偏私于某个政党或集团的独特利益。因此，其产出是维持社会存在与发展的公共物品、公共秩序与安全、社会价值的分配。根据这样的界定，一般将拥有公共权力、执行国家法律、管理社会公共事务、裁决各种纠纷等职能的部门，视为主要的公共部门。在一个国家中，国家立法机关、行政机关、司法检察机关等，即构成国家政权的组织体系，构成了最核心的公共部门。
但是随着社会经济的发展，特别是20世纪30年代，在世界范围内，随着国家行政权扩大和行政机构在社会经济、政治、文化等方面管理功能的放大，行政组织的作用越来越突出。第二次世界大战后，各国行政权进一步扩大，政府由传统的“守夜人”和社会生活的仲裁者，直接进入社会生活的各方面：直接投资办企业，建立众多国有企业，提供公共物品；直接开办公立学校，使更多的公民接受国民教育；设置公立医疗机构，主持公共医疗事务；政府的社会保障项目不断增加；等等。因而，具有公共部门性质的组织的范围扩大了。在广义上，它既包括依靠国家财政运转的国家政权组织，尤其是管理国家政务与社会公共事务的行政组织，同时也包括由政府直接投资，在所有制形式上属于国有的公营企业、公立学校、公立医院与相当数量的得到行政授权并靠国家财政资源运转的机构或公共事业性组织等。但在今天，随着新公共管理运动更多地遵循政府职能削减和分权化原则，在民营化浪潮下，公共部门的范围和表现形式又发生了变化。第三部门迅速兴起，而“公共部门”与“私人部门”的界限变得越来越模糊，政府通过契约外包和分包公共服务，使越来越多的私人部门介入公共服务之中。在这种社会大背景下，关于“公共部门”的定义出现分歧也属正常。如孙柏瑛认为：“公共部门包括了国家政权组织系统、第三部门及国有企业和公共公司。”[2]萧鸣政则认为：“在现代社会中，公共领域和非公共领域成为社会管理的两大基本领域。在公共领域，代表社会公共利益、承担社会公共事务的政府和非政府组织是主要组织形式，其运行遵循着公共生活的制度和规则。在非公共领域，企业构成其主要组织形式，作为市场主体，其运行依照着市场的制度和规则。按照这两大领域及其主体组织形式，可把人力资源的管理分为公共部门人力资源管理和企业人力资源管理两大类型。”[3]因此，公共部门应包括“纯粹的”公共部门和第三部门。具体阐述如下。
第一类公共部门，是指拥有公共权力，制定与执行国家宪法、法律，维持社会秩序，依法管理或参与管理国家和社会公共事务，提供公共产品与服务，谋取公共利益，不以营利为目的的组织，其运营经费全部来源于国家公共财政。这是“纯粹的”公共部门，如立法机关、行政机关、监察机关、司法机关和检察机关，中国共产党机关、中国人民政治协商会议、各民主党派和工商联机关等，其公共性、合法性、权威性等决定其既是政治组织，又是公共管理组织。在传统意义上，它们构成“公域”的中心，是公共部门最重要的组成部分。
第二类公共部门，是指由政府委托或授权或投资的，提供准公共物品或服务，不以营利为目的的组织，其运营经费一部分来源于国家公共财政的拨款，一部分来源于为收回成本向服务接受者收取的费用，这是准公共部门。它们有的管理有关社会公共事务或从事公共服务，其职能与纯公共部门近似，如人民团体和群众团体等群团组织、中国青少年基金会等。有的部门是立足社会公益、提供公共服务的事业单位。政府对其实行行政管制，为其服务或产品定价，要求其活动必须优先体现政府的意图，乃至直接服务于政府的目标。它们一般不实行企业化管理。如公立的医院、学校、疗养院、养老院、幼儿园、文化馆、图书馆、美术馆、博物馆、科研机构、公益组织、社会福利机构等。尽管这些组织越来越多地采用企业化经营的模式，形成了企业式的运营过程，但是，由于它们的基本性质是提供公共服务，并且与私人企业不同，它们不以营利为目的且获得的利润不用作投资人个体营利性分配，而用作扩大公益事业，所以也是公共部门的一部分。
第三类公共部门，是指由政府出资组建，提供（准）公共物品或服务，以社会效益为主要导向的企业化运营的组织，即公益类国有企业，一般由政府投资，政府垄断其生产并制定价格，但实行企业化经营，自负盈亏，必要时政府给予补贴。这也是准公共部门，主要是指各种国有企业和公共公司。在内部经营方式上，国有企业与私人企业区别不大，但由于其产权性属于国有，运营资源来源于公共资源，又受到政府主管部门或授权主管部门的监督管理，所以可被视为公共部门的一部分。
二、公共部门人力资源管理
（一）公共部门人力资源的含义
公共部门人力资源是指一切受雇于公共部门，而且为社会公众提供公共服务、管理公共事业、配置公共资源的人力资源。公共部门人力资源作为社会公共资源的代理人、公共政策的制定者、公共产品和公共服务的提供者，在公共管理、公共领域中发挥着重要的作用。根据公共部门的定义，公共部门人力资源不仅包括政府公务员，还包括不具备公务员身份的第三部门工作人员。政府组织是公共部门的核心与主体，因此政府公务员是公共部门人力资源的主体。根据《中华人民共和国公务员法》的相关规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。因此，公务员是指依法代表国家进行社会公共事务管理，行使国家行政权力，执行国家公务的人员。当然，第三部门工作人员也属于公共部门人力资源的范畴；公共部门人力资源还包括政府系统内部的事业编制人员、工勤人员和临时工作人员等。事业编制人员是任职于各级政府机关，特别是在其下属事业单位之中的人员，他们中的小部分参照《中华人民共和国公务员法》管理，其余的大部分实行聘任制管理。工勤人员是指在政府系统中拥有正式工人身份的人员，他们是过去政企不分时期遗留下来的工作人员，现在已为数不多，且很少招录。政府系统的临时工作人员主要包括两部分：一部分是没有国家正式编制，但与政府单位签订临时雇用合同的临时工作人员；另一部分是“借用人员”，即政府为完成某项重要工作而从社会上或向别的部门“借用”的工作人员，相关任务完成后这些工作人员仍回原单位工作。此外，我国公务员队伍中还有少部分的聘任制公务员。聘任制公务员是政府为适应市场经济发展需要而对公务员制度进行改革探索的产物，是指政府机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则以合同的方式聘用而产生的公务员。
（二）公共部门人力资源管理
公共部门人力资源管理是指公共部门中的各类组织依据相应目标，对所属人力资源展开的战略规划、招聘录用、任用培训、职业发展、薪酬管理、绩效评估及权利保障等一系列事务的管理活动和过程。
在整体上，公共部门人力资源管理包括宏观管理和微观管理两部分。前者指在整个公共部门系统中，为保证人力资源整体结构的匹配和发展需要，依据法律规定对公共部门内外人力资源的供求状况进行宏观的中长期的统计、预测和规划，建立公共部门人力资源的基本制度和相应对策，对公共部门人力资源的发展进行战略性规划，保持良性的人才市场秩序和前瞻性的人力资源规划。后者则指具体的公共组织依法对本部门进行人力资源开发和管理的活动和过程。两者互为条件，相互保障。
（三）公共部门人力资源管理的职能
美国学者罗纳德·克林格勒和约翰·纳尔班迪将公共部门人力资源管理所涵盖的内容概括为四个方面：一是公共部门人力资源管理各种必备功能的组合；二是使公共工作得以分配的管理过程，它同时成为某种政治导向与管理取向的具体反映；三是基本社会价值之间的互动关系，这些价值在由谁得到公共工作职位以及如何分配公共工作职位等问题上存在着经常性的冲突；四是包括一系列法律、规则、组织、程序的人事制度，在履行人事管理职能的过程中，被用于具体表达那些抽象的基本社会价值。
由此可见，公共部门人力资源管理是民主社会和高效公共行政中十分关键的要素，在具体实践中折射出不同价值间的竞争与冲突。某个特定公共部门的人力资源管理常常体现出一种居于主导地位的价值取向。
在我国，公共部门人力资源管理的具体职能包括人力资源的获取、保持、发展、纪律与保障等方面。
一是公共部门人力资源的获取。这一职能包括科学地确定组织结构，进行公共部门人力资源的预测和规划，为组织培养和最终获取所需人员创造条件；设计与实施公共部门人力资源选拔和录用程序，以公正合理地选用最适合于组织系统的人员。在公共部门录取人员的过程中，组织系统的合理设置与合格人员被科学公正地录取成为重要环节。
二是公共部门人力资源的保持。其核心内容为更好地招聘、使用、留任、激励公共部门人力资源而建立有效的激励机制，保持良好的工作环境，具体包括建立科学合理公正的任用、升降与测评机制，有合理的工资待遇、畅通的沟通渠道与良好的组织氛围。在公共部门人力资源的保持过程中，部门的主导价值取向、制度结构以及管理水平与使命愿景发挥着重要作用。
三是公共部门人力资源的发展。这一职能具体体现在为推动组织发展和组织目标的实现、由部门主导或予以支持的旨在提高公共部门人员素质的活动上，包括提高员工知识、技能、道德、专业素养和综合素养等。通过对公共部门人力资源包括一般工作人员和管理人员的工作引导、职业培训、道德与心理训练等去保持和增强工作人员的工作能力，以推动公共部门工作的开展。
四是公共部门人力资源的纪律与保障。这是当今公共部门人力资源管理中应特别予以关注的问题。首先，在公共部门与工作人员之间建立合理的期望和权利义务关系，它成为公共部门管理者与员工之间的人事契约和心理契约关系。其次，在公共部门中建立和完善惩戒与申诉控告程序及相应权利义务保障机制。公共部门管理者与员工之间，既要构建良好的人际关系，也必须以合理有效的制度加以保证，通过科学、合理、公正的组织制度去约束组织行为者，协调组织行为者之间的关系，保持组织秩序。
总之，公共部门人力资源管理所关注的是实施公共管理的主体——人的问题，目的在于最大限度地发挥人力资源的作用，从而最大限度地实现组织目标。广义的公共部门人力资源管理涉及国家、地区公共人力资源的获取、保持和发展；狭义的公共部门人力资源管理则涉及隶属于国家的各部门内部的人力资源管理。
（四）公共部门人力资源管理的特点
公共部门人力资源管理是建立在全新的现代人力资源理论和管理思想上的，它是对公共部门人事行政管理理论和实践的全面更新，是体现习近平新时代中国特色社会主义思想的人力资源管理思想。
公共部门人力资源是整个国家人力资源总体中的一部分，除了具有人力资源的一般性质之外，还具有由国家政权组织自身的性质所决定的特殊性质，主要有以下几点。
第一，政治性。公共部门人力资源掌握着国家和公民赋予的公共权利，执行着国家的法律和重大决策，在整个国民经济和社会发展中起着重要的作用。这就要求公共部门人力资源必须拥有较高的理论水平、政策水平、法制观念和政治水准。
第二，公共性。公共部门不同于企业组织，公共部门特别是政府组织的一切行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，否则将丧失存在的基本依据。公共管理着眼于社会全局的公共性特征，以及关系到社会大多数成员的切身利益和生活质量，这与企业追求自身利润最大化的要求完全不同。因此，公共部门人力资源管理必须紧紧围绕为社会提供公共产品和服务的组织目标来进行。公共性是公共部门人力资源管理的根本属性所在。
第三，道德品质性。公共部门人力资源由于自身所处的位置和作用，决定了其行为及结果直接影响到政府的地位与形象。所以，公共部门人力资源的政治品德和职业道德素质直接影响到国家公共部门的形象。因此，公共部门人力资源的政治素质和道德品质应高于国家人力资源整体的平均水平，这要求国家公共部门员工要有高尚的职业道德，热情的工作态度和良好的工作作风。
第四，法治性。公共部门人力资源管理活动是在国家法律法规限定的范围内进行的，比企业人力资源管理具有更多的约束条件，因此其政策性很强。公共部门人力资源，特别是公务员作为特定的职业群体，其权利、义务、责任是由法律和法规加以规范的；公共部门人力资源管理机构的行为也是由法律、法规确定的。公共部门人力资源管理活动受到社会公众的密切监督，以保证其行为符合公众要求。
第五，复杂性。与私营部门相比，公共部门组织和人员绩效的测量更加困难。公共部门的完成责任和目标具有一定的抽象和符号意义，为了达成公共利益和社会效益，不能完全以经济指标作为衡量的主要依据；一些产出是无形的，无法用价格计算，或无法在短时期内看到成效；有的是部门之间和公职人员之间共同合作的成果。政策目标的复杂性，服务对象的多元性、差异性和公众期望的不同，使之对公共部门组织和人员的绩效评价不一。因此，公共部门人力资源的绩效管理是非常复杂而难以精确评判的。
第六，稳定性。由于公共部门人力资源管理受到更多的法律法规约束，而且公共部门的组织结构很少发生变化，管理模式也难以发生根本性变革，所以公共部门人力资源管理具有较强的稳定性，主要表现为管理理念、管理职能、管理过程、管理工具和管理方法等相对于企业而言更加稳定，缺乏灵活性。
（五）公共部门人力资源管理的任务
习近平总书记曾说，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。要想实现人民的期许，国家就必须要拥有一支强有力的队伍来为人民提供服务。公共部门人力资源，特别是公务员队伍，是提供公共服务的主要力量，怎样吸引高素质的人才到公共部门中来是关键。从这个意义上讲，公共部门人力资源的有效管理就尤为重要。因此，公共部门人力资源管理的任务是艰巨的。公共部门人力资源管理的任务，是根据社会经济发展对公共部门提出的要求而设立的。它既要满足公共部门实行社会管理、社会服务、实现公共组织管理与发展目标的人才需求，获取与开发各类、各层次人才，也要满足公共部门工作人员个人成长与发展的需求。为了实现上述目标，公共部门人力资源管理的基本任务如下。
第一，创造一个有利于人才脱颖而出的环境。人的生存与发展是离不开环境的，公共部门人力资源的环境是人力资源健康成长和合理使用的基础。良好的环境将有助于公共部门人力资源的开发与使用；恶劣的环境将阻碍人才的成长，甚至是扼杀人才。所以公共部门人力资源管理的基本任务之一，就是要创造和提供良好的环境，有助于人力资源开发与管理。
第二，改革旧的人事行政管理体制。公共部门人力资源管理体制是国家政治体制的重要组成部分，它决定了公共部门如何选才与用才，决定了公共部门人力资源成长的方式与途径。良好的人力资源管理体制，是国家政权稳定的基础，陈旧落后的人力资源管理体制将会影响到整个社会人力资源的成长与供应，甚至将阻碍社会的进步。所以公共部门人力资源管理的首要任务之一就是要改革我国过去计划经济体制下旧的人事行政管理体制。
第三，建立符合社会主义市场经济要求的管理机制。建立符合社会主义市场经济体制要求的、有助于公共部门人力资源开发与管理的现代人力资源管理机制，是目前公共部门人力资源管理的首要任务和迫切要求。积极实施和完善我国公务员制度，在公共部门人力资源管理中引入竞争机制、保障机制、激励机制、新陈代谢机制、监督管理机制等行之有效的管理方法与管理手段，将有助于推动我国经济体制和政治体制改革。
第四，加强公共部门人力资源管理的法制化建设。法治化作为现代社会一个基本的治国原则，它也是现代公共部门人力资源管理应坚持的原则。加强公共部门人力资源管理的法制化建设，其目的是为了规范政府的人事行政管理行为，避免人力资源管理中的失误与偏差，坚持公平、公正、公开的原则，为吸引优秀人才、合理使用人才、拥有优秀人才提供制度保证。
第五，建立一套科学的管理方法与管理手段。在公共部门的人力资源管理方法上，仍然还需要建立科学的现代化的管理方法和管理手段。长期以来我们习惯于定性分析而忽视必要的定量分析，因此，随着市场经济的建立与不断完善，我国的公共部门人力资源管理也急需建立一套与之相适应的现代化的、科学的、完善的人力资源管理方法与管理手段，使得人力资源的开发与管理更趋于科学化和现代化。
三、公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的异同
人力资源管理是关于对社会组织中的人如何进行科学管理的学问，它是一个独立与完整的学科体系。在现代社会中，公共领域和非公共领域成为社会管理的两大基本领域。在公共领域，代表社会公共利益，承担社会公共事务的政府或第三部门，其遵循着公共领域的制度和规则；在非公共领域，企业构成了其主要组织形式，作为市场的主体，其运行遵循着市场的规则和规律。按照这两大领域及其主体组织形式，可以把人力资源的管理划分为公共部门人力资源管理和企业人力资源管理两大类型。公共部门人力资源管理是关于对公共组织中的人如何进行科学管理的学问，它与企业人力资源管理有不同之处，也有相同之处。
（一）公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的相同之处
人力资源管理学是一门具有独立体系的学科，其存在价值就是要研究资源管理过程中的规律和方法，以便对与组织管理相关的人力资源进行科学合理的使用、充分有效的发挥与最大限度的开发，从而实现组织的目标与人力资源的发展。因此，公共部门人力资源管理与企业人力资源管理有着很多相同之处。
第一，两者的基本理念相同。
从理念上讲，无论企业人力资源管理还是公共部门人力资源管理，都是把员工作为组织中目标实现的第一资源。“一年之计，莫如树谷；十年之计，莫如树木；终身之计，莫如树人。”创新是引领发展的第一动力，创新驱动实质上是人才驱动，要充分认识到人才对于推动我国经济社会持续发展的重要性。而在现代企业和经济发展中，人才是一种无法估量的资本，一种能给企业带来巨大效益的资本。把人才作为资源进行开发是经济发展的必然。企业只有依靠人才智力因素的创新与变革，依靠科技进步，进行有计划的人才资源开发，把人的智慧能力作为一种巨大的资源进行挖掘和利用，才能达到科技进步和经济腾飞。由此可见，公共部门与企业的人力资源管理理念，都是把人力资源作为实现组织目标的关键性与战略性的第一资源进行管理。两者都把人力资源管理作为组织管理中的一项基本职能，都是以提高劳动生产率、工作生活质量和取得社会的或经济的效益为目的而对人力资源进行获取、保持、评价、发展和调整等一系列管理的过程。
第二，两者的目标相同。
公共部门人力资源管理和企业人力资源管理在目标上是基本相同的。公共部门承担着提供公共产品、维持社会公共秩序的重要职能。公共部门人力资源是公共社会生产力发展的重要基础，是公共部门科学发挥职能的关键性要素。公共部门人力资源管理的目标与企业人力资源管理的目标，都是使员工通过有价值的工作创造与工作活动最终实现组织的目标与个人的目标，把促进组织的发展与个人价值的实现当作每一个人力资源管理者的义务与自觉行为，做到组织发展和员工发展“双赢”，提高组织和员工整体的业绩，实现可持续发展。
第三，两者的基本职能相同。
公共部门人力资源管理和企业人力资源管理的基本活动均可概括为人力资源的规划、招聘、培训、考核等。这里面既有人力资源的获取，也有人力资源的保持，还有人力资源的评价和调整。这些活动是任何类型组织的人力资源管理工作都应包含的基本内容，与组织类型无关。
第四，两者的主要理论与方法相同。
无论是公共部门人力资源管理还是企业人力资源管理，在人力资源开发与管理的原理与方法上基本一致。它们都是通过工作分析、工作评价、工作分类、人员规划、招聘与测评、选拔与晋升、培训与开发、绩效考评与管理、薪酬设计与管理、人员激励、合同管理、社会保障、人员流动与离退等方式方法，进行具体的人力资源管理工作，以满足组织发展与个人发展的需要。因此，从原理方法上说，人力资源开发与管理没有公共部门与企业组织之分，两者在人力资源开发与管理中有共同现象、共同规律、共同理论和共同方法。
（二）公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的不同之处
公共部门人力资源管理和企业人力资源管理的不同，主要体现在对于相关理论与方法应用的具体方式上。它们是由公共组织和企业的不同性质、组织活动的不同目标以及对人员素质的不同要求决定的。对于它们的区分认识，有助于提高不同部门管理实践中的针对性与有效性。
第一，价值取向不同。
组织管理中的价值观主要体现在公平与效率两方面。首先，很显然，公共部门由于其公共性，掌握着公共资源的分配权，在处理各种公共事务中必须公平和公正，通过手段上的公平和公正，实现整个社会资源分配、获取资源的机会分配方面的公平和公正。一个不公平和不公正的社会，将导致混乱和竞争无序，社会也难以获得真正的发展。其次，公共部门的工作应该有效率，通过自身效率的提高，为私人部门和其他组织创造良好的发展条件，实现社会整体发展的效率。作为社会资源的获得者，私人部门考虑的是如何利用所获得的社会资源创造更大的资源，它主要关注的是效率和利润，它所管理和利用的人力资源也服务于这一目的。价值观的差别还体现在组织对政治的关联度。公共部门所追求的价值与组织的政治目标有极大的联系。我国的公务员制度有明确的政治立场，公共部门的一切活动必须服从最高的政治立场，而私人部门的人力资源管理与公务员制度不同，对政治的关联度远不如公共部门高，而是与经济和市场的关联度更为密切。
第二，服务理念及强调的重点有所不同。
公共部门的管理活动称之为公共管理，它是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。政府是典型的公共部门，在社会生活中负有承担公共服务的主要责任，政府进行的行政化管理是公共管理的主要形式，非政府的公共组织也是公共管理的重要形式。企业是以营利为目的而进行生产和服务的经济组织，在市场经济条件下，企业作为市场的主体，基本是以企业的个体身份进行活动的，相对于社会公共利益来讲，企业的利益是个体利益，企业的管理也是为实现单个个体利益进行的管理活动。
公共部门以实现公共利益为目标，以提供公共服务（包括管理公共事务）以及供给公共产品为基本职能，其使命是提供稳定的社会环境，确保社会公平。公共组织关注的重点在社会效益而非经济效益，公共管理具有垄断性；而企业的目标是在实现产品价值的同时获取最大的利润，企业管理具有竞争性和典型的经济理性。
由于以上区别，公共部门人力资源管理和企业人力资源管理在对员工的价值取向和服务理念上强调的重点内容是有较大不同的。公共部门要求员工以维护和促进公共利益为己任，强调要依法运用公共权力，并接受公共监督；而企业的人力资源管理则要求员工以提高经济效益和企业盈利水平为责任，强调要处处以市场为导向，以经济性为最大原则，其对公共利益和公民个人合法权利的着眼点是“不损害”。
第三，对人员素质的要求不同，基本职能的具体实现方式有所不同。
首先，公共部门和企业在人员的工作分析、招聘、选拔、培训、薪酬、考核等方面存在不同。两种类型的组织对人员素质的要求也不同。公共部门行使公权，对应的是公共利益，因此要求有较高的政治素养和道德水准，其活动对全社会有示范性和导向性，一般要求“讲政治”；企业人员行使的是私权，其活动从本企业的要求出发，更看重的是经营能力和市场开拓能力。公共部门的人员，要求相对稳定；同时，由于严格的层级制、指挥与服从的关系，公共部门工作人员各种个性的发挥会受到一定限制；而企业中被管理者具有更大的主动性和不稳定性，个性发挥的空间比较大。
其次，工资收入来源不同，这使公共部门和企业在对员工物质激励方面的依赖程度互不相同。公共部门人员的工资来源于国家财政支出，是国家征收税款的二次分配，刚性极强，不经法定程序不能增减；企业人员的工资和工资外收入来源于企业自身的利润，企业可以自由决定分配比例，刚性弱，在物质激励方面灵活性强。
再次，绩效考评存在差异。公共部门人员工作的绩效多表现为社会公共效益，涉及众多因素，评价标准较主观，考核评估难度较大；企业人员的绩效可以直接或间接地以利润形式衡量，考评相对较容易。
最后，公共部门与企业在晋升留任机制方面也存在着差异，其主要源于上述几个差别。由于组织的价值观、目的、管理方法的不同，管理者在观念、行为方面也有所不同。私人部门管理者比公共部门管理者具有更大的主动性和不稳定性。如果不能创造利润，或其创造的利润不能达到组织预定的目标，私人部门管理者就可能主动辞职或被辞退。但是，一个业绩平平的公共部门管理者往往不会简单地被撤职或辞退，因为决定公共部门管理者绩效的因素是复杂的，决定人员去留与升降的因素并非业绩一项，其中存在许多政治因素。
四、公共部门人力资源管理环境
美国管理学教授理查德·L.达夫特将组织环境定义为“存在于组织边界之外并对组织具有潜在的或部分的影响的所有因素”。孙柏瑛和祁凡骅则进一步指出：“所谓公共部门人力资源管理的环境，是指直接或间接地影响或作用于公共部门人力资源管理系统及其活动的各种要素的和。”在宏观层面上，影响公共部门的环境因素包括国际环境、经济环境、社会环境、文化环境、人口与教育环境以及科学技术环境等。这些因素作为外部环境，影响着一个国家公共部门人力资源的开发管理活动。对公共部门人力资源管理产生直接影响的因素包括一个国家的政治体制环境、行政法治环境和组织文化环境等。这些因素决定了一个国家公共部门的人事体制状况、用人的基本价值以及用人机制和方式。因此，研究公共部门人力资源管理，离不开对其环境因素的分析研究。公共部门人力资源管理环境划分为外部环境和内部环境两大部分。
（一）公共部门人力资源管理的外部环境
公共部门人力资源管理的外部环境是公共部门以外的、影响公共部门人力资源管理的所有因素，包括国际环境、政治与行政环境、经济环境、法律环境、文化环境、社会环境、科学技术环境、生态环境等。
国际环境。当今世界，经济全球化的高速发展、信息技术的广泛应用和人力资源市场的不断开放，加速了人才的全面流动配置。随着我国市场开放日益深入，未来一段时期，一方面，更多的外籍人才将进入国内更广泛的产业领域和地域范围，人才竞争呈现出“国际竞争国内化，国内竞争国际化”的特点。另一方面，随着我国综合国力不断提升和国际竞争日益加剧，我国面临的国际环境将更加复杂。复杂的国际环境对国家公共管理提出了更高的要求，也对从事公共管理的人提出了更高要求，这都需要我们公共部门以更加开放的全球视野、科学的管理去吸引和培育最优秀的人才到公共部门中去。新加坡前总理李光耀曾给自己制定工作目标，“罗致最优秀的人才，负起领导和治理新加坡的责任”。在复杂的国际环境中，只有通过制度引领，打造良好的职业发展空间、提供有吸引力的薪酬待遇、立法保障人才权益等，才能让人力资源实现近者悦、远者来。国以才立、政以才治、业以才兴、功以才成。当前，世界范围内的经济竞争激烈、知识创新和信息技术不断发展，面对百年未有之大变局，我国只有加强公共部门人力资源的科学管理，充分开发利用国内外人才资源，努力推动实施人才强国战略，大兴识才、爱才、敬才、用才之风，才能为全面实现“两个一百年”奋斗目标，实现民族复兴的中国梦，构建人类命运共同体提供有力的人才支撑。
政治与行政环境。政治制度包括国家政权组织的组织形式及相互关系、政治体制、政治结构、政治权力集中或分散的程度、政治组织的性质及政党政治的状况等，行政体制则包括行政权力的性质、行政首脑的权力、行政职能的配置、行政组织与其他政权组织的关系、行政权力的划分结构等。公共部门人力资源管理与国家政治制度和行政体制的关系紧密相连。具体而言，政治制度与行政体制对国家管理权力划分的原则和方式，决定了人力资源管理的体制及其人事管理权的划分方式，也决定了公共部门人力资源管理的理念，还决定了公共部门人力资源管理的招聘、培训、薪酬、考核、晋升等微观管理。可以说，公共部门人力资源管理本身就是国家政治制度和行政体制的内容和表现形式之一。另外，公共部门人力资源管理通过选人、用人、发展人，有效维护了国家政治体系与行政体系的稳固和运作。
经济环境。经济环境主要包括国家的经济制度、经济体制、经济发展水平、人民群众生活水平等。其中，经济体制是一个国家经济运行的具体方式，集中体现为资源包括人力资源的配置方式；经济发展状况在一定程度上决定了国家对人力资源的需求程度。经济发展程度越高，社会对人力资源需求就越高，对人力资源配置的结构性要求也更高；经济变化也在客观上要求人力资源管理方式必须与时俱进，如从传统产业转向现代服务业决定了组织人力资源战略及人力资源管理活动必须主动调整和跟进；经济实力和经济发展水平也决定了人力资源开发的物质基础和薪酬待遇水平等。
法律环境。公共部门人力资源管理并非一种单纯的技术和艺术行为，它也是一种法律行为。在公共部门，人力资源的招聘、考核、薪酬、晋升都有严格的规定，是一种涉及大量法律事务的社会性行为，而且公共部门人力资源管理法律体系本身就是国家法律渊源的有机组成部分。因此，一方面，公共部门人力资源管理必须模范遵守国家法律法规和党内法规，只有依法管理，才能保障公共部门人力资源管理的公平、公开和公正，才能切实维护公共部门及其人力资源管理部门和组织成员的合法权益，才能维护公共组织的形象；另一方面，公共部门人力资源管理既受国家法律制度建设进程的制约，同时，自身的法治化水平建设也间接反映了国家的法治化水平，当然国家法治化水平也会直接影响公共部门的人力资源管理。
文化环境。文化环境即国家的社会历史背景、意识形态、价值观念和社会准则以及由此生成的社会人际关系、交往方式的总和。德鲁克将管理视为科学，“但管理又受一定的社会文化的影响，并受到特定社会中的价值理念、传统和习惯等因素的制约……管理越是能够运用社会传统、价值观念和信念，它就越能够取得成就”。任何管理都是嵌入社会文化中的。作为人力资源管理对象的“人”以及“人”的文化和心理一定是深植于社会中的。而个体的价值理念、心理、习惯以及人际交往的方式都会深深影响管理的效果。随着社会环境的大变化，一代又一代人追求的价值观念发生了较大的变化，愿意接受的管理方式也发生了变化。随着主体性自由程度的扩展，尽管在公共部门员工个人的张扬会受到一定的限制，但是从整体上说，越年轻的员工对传统的科层管理接受程度就越低，追求个人价值实现的愿望就越强烈，对工作环境的舒适性、管理的公正性、效阶使命的追求性就越高。公共部门的人力资源管理就要注意到员工这些价值观念和心理所发生的变化，就要相应地改变策略以达到最优的管理效果。
社会环境。社会环境即国家的社会结构、社会制度、社会变迁、社会治理。改革开放四十多年的经验表明，我国正在将发达国家用几百年完成的现代化置于几十年的时空之中，形成赶超型压缩式发展模式，在全球化进程中快速推进占世界将近20%人口的现代化。社会的快速发展与急剧转型会引起整个社会结构及其内部各个组成部分的功能变化。这些变化既生成于原有社会，又形塑当前社会，还将规制未来社会的发展。社会发展必然带来社会结构的变迁。社会发展的不平衡是社会结构各组成部分变迁之不同步的基础。社会结构变迁的非同步性必然会造成原有功能的失调。原结构之原功能，并不会自然继承于新结构之中并发挥协同功能。社会治理的效能，在于适应新结构的形成而生产与其结构需要相适配的新功能，并使之在矛盾运动中维护社会稳定。从未来我国发展的大趋势上说，人口转变与人口负债的形成、城镇化与城市内部的“新二元结构”、中产阶层的形成与中产化特征的强化以及科技革命所带来的生产生活与组织方式的变革等，既表征社会结构的变迁方向，也奠定社会治理创新的实践，还构成了公共部门人力资源管理的社会环境。在社会转型的关键时期，公共部门人力资源既需要自身的管理跟得上社会变革的步伐，更需要所管理的人才能够跟得上社会的变化，让公共部门的人力资源能有较高的政治素质、职业操守和出众的能力，能够为公众提供更好的服务。
科学技术环境。科学技术环境即全社会科学技术的发展、进步和创新水平，以科学技术作为新的知识或技术手段被全社会认识、重视并广泛应用的程度。新的技术也运用到公共部门人力资源管理中，一方面是电子政务、智慧政府、数字政府的发展对公共部门掌握新知识、新技术、新技能的要求越来越高，而且要求公共部门员工能够将新技术运用到公共服务中，能够在科技的辅助下，提高公共服务能力和服务水平；另一方面，科学技术也运用到公共部门的人力资源微观管理中，员工招聘中对个性或心理的测评、组织业务流程再造、职业生涯管理、网格化治理等都能运用到现代科学技术，人力资源的预测、开发，人力资源管理的电子化等将成为常态，公共部门人力资源拥有的技术水平也正在成为组织生存和发展的关键因素。同时，信息化、网络化的发展，也创造了公众参与公共事务治理的条件并强化了公众的权利意识，社会要求公权力越来越透明化运行；自媒体的发展也对公共管理提出了相应的挑战，这都要求公共部门的人力资源管理越来越公正和透明。
生态环境。生态环境是人类文明存在和发展的基础。历史上的文明古国都发源于生态环境良好的地区。“历史地看，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”这实际上道出了生态环境状况与文明发展兴衰的直接关系。按照党的十九大报告的部署，坚持人与自然和谐共生，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，既能为人民创造良好生产生活环境，也能为全球生态安全做出贡献。公共部门人力资源管理必须树立生态文明发展的理念，立足于实现资源的永续利用、环境的不断改善和生态的良性循环，实现中华民族的永续发展。另外，生态环境也是公共部门人力资源管理的自然环境。
（二）公共部门人力资源管理的内部环境
公共部门人力资源管理的内部环境是公共部门内部影响其人力资源管理的因素，它包括直接影响公共部门人力资源管理活动各种要素的总和。因为是直接影响因素，所以公共部门内部环境会对公共部门人力资源管理的成效产生极为重要的影响。公共部门人力资源管理的内部环境主要包括以下几个方面。
组织管理制度。公共部门人力资源管理系统只是公共组织管理系统的一个子系统，是组织管理结构、管理制度的一部分，整个公共组织管理制度的健全规范程度，如决策制度、组织架构、人事制度、奖惩制度、业务流程、智能化水平、办公流程等，在相当程度上决定了公共部门人力资源管理的结构。公共部门的人力资源管理受到组织管理制度的制约和影响，良好的组织制度自然会促进人力资源管理的系统化、科学化。
组织文化。对组织文化的界定，有狭义和广义之分。狭义的组织文化是指组织成员的共同价值观体系，是一个组织由其价值观、信念、仪式、符号、处事方式等组成的其特有的文化形象，简单而言，就是组织在日常运行中所表现出的各方各面。广义的组织文化是在一定的条件下，组织管理活动中所创造的具有该组织特色的精神财富和物质形态。它包括组织愿景、文化观念、价值观念、道德规范、行为准则、历史传统、组织制度、文化环境。广义的组织文化主要包括表面层的物质文化，称为组织的“硬文化”，如办公楼、工作硬件环境等；中间层次的制度文化，如领导体制、人际关系以及各项规章制度和纪律等；核心层的精神文化，称为“组织软文化”，如各种行为规范、价值观念、群体意识、员工素质和优良传统等，是组织文化的核心。组织文化，既是组织发展的精神核心，又决定和影响着各项管理制度，乃至影响着组织所有成员的认知、理念和行为。因此，组织文化不仅是环境要素，还是系统要素，更直接影响着人力资源管理的理念和制度。从系统要素来说，组织文化与人力资源管理有“重叠”关系，人力资源管理的理念、政策、体制、制度、机制、技术、工具等就是组织文化的相应部分。从环境要素来看，组织文化与人力资源管理是互相作用的关系，组织文化选择和塑造着组织成员的价值观、态度与行为方式，也决定了组织成员对人力资源管理法律、法规、政策、制度、措施的态度与接受程度，进而影响着人力资源管理政策的制定与完善，以及人力资源管理各职能的效率和效果。反过来，人力资源管理正是通过其各项职能，推进组织成员与组织文化的认知、认同等，也就是说，优秀的组织文化还需要人力资源管理制度去培植，为其提供人力资源管理制度保障，并促其发扬光大，即使人力资源管理成为强化和维系组织文化的基本力量。两者相互促进，能够形成良性循环。
组织管理者的认知、理念和风格。组织管理者的认知、理念和风格会对组织文化和管理制度产生重要影响，而且对人力资源管理会产生直接影响。组织管理者特别是高层管理者对人力资源的认识、管理的理念、管理的方式和风格都会直接影响人力资源管理的效果。组织管理者对人力资源的认识和评价都会直接影响人力资源的招聘和留任以及激励等微观管理。人力资源管理部门重要，但是管理者的认知决定了人力资源管理部门的重要程度，管理者认识到人力资源的重要性，就会给予人力资源管理部门支持，人力资源管理部门就被重视，就会在组织内部形成重视人才、知人善任的良好氛围。可以说，管理者的理念也就是人力资源管理的思想理论和价值取向，能为人力资源管理制度注入核心支持。同时，管理者的领导风格也决定了人力资源管理的格调。
组织其他部门的支持和配合。现代人力资源管理强调，公共组织内的每个部门都对组织的发展负责，各个部门互相支持配合、各司其职才能促进组织高效地完成任务。尽管人力资源管理部门对员工的招聘考核管理负有主要责任，但组织内部的每个部门特别是管理者直接面对员工，对员工日常工作进行管理，员工的日常表现非常清楚，其对员工的评价也将是人力资源管理部门考核的重要参考。除了管理者，部门同事也是熟悉员工并能对之做出公正评价的人，这种相互之间的评价，也对部门良好工作环境的营造起着重要作用。而工作环境、人际关系都是影响人力资源管理的重要因素。因此，每个部门都应该是一个称职的人力资源管理者，应成为人力资源管理部门的助手和参谋，人力资源管理的各种活动都需要其他部门的密切合作，两者相辅相成。可以说，各部门的人力资源管理水平影响了整个组织的人力资源管理水平；人力资源管理部门的管理水平也影响了其他部门解决管理中具体问题的水平，影响了组织整体人力资源管理的效能。
组织成员。在特别强调以人为本、人职匹配、个性化管理的今天，组织成员个体的价值观念、个性将会直接影响人力资源管理的效果。在部门人力资源管理之前，其实每个组织成员个体都是自己的人力资源管理者，都应负起对自己职业生涯发展的管理职责，特别要对自己的工作使命、工作绩效、团队合作等有着清醒的认知，对自己的行为有担当。因为每个人对工作的态度、对职业的认知、对价值使命的理解千差万别，所以同样的人力资源管理会产生不同的效果。另外，因为每个人的追求不一样，需求不一样，因此对同样的人力资源管理激励的反应也不一样，即使是同一个人，在其不同的发展阶段，需求也不一样。这就要求组织特别是人力资源管理部门必须在了解和把握每个人个性和需求的基础上，制定不同的激励制度，努力实现人职匹配、人尽其才，职得其才、才得其职。在职业管理上，人力资源管理部门和员工都要树立双赢的契约，努力实现组织发展和组织成员成长共进。因此，组织成员的个性、需求、素质、行为就在一定程度上成为公共部门人力资源管理的重要影响因素。
非正式组织。非正式组织是伴随着正式组织的运转而形成的。一些正式组织的成员之间的私人关系从相互接受、了解逐步上升为友谊，一些无形的、与正式组织有联系但又独立于正式组织的小群体便慢慢地形成了。这些小群体形成以后，其成员由于工作性质相近、社会地位相当、对一些具体问题的认识基本一致、观点基本相同，或者在性格、业余爱好以及感情相投的基础上，产生了一些被大家所接受并遵守的行为规则，从而使原来松散、随机性的群体渐渐转变为趋向固定的一个体系，即“非正式组织”。非正式组织一般没有明确的组织机构或章程，其中的核心人物由于个人威望或影响力等而成为自然领袖，其思想基础与行为准则往往是一些共同的习惯、观点等，组织稳固性不强，主要以感情和融洽的关系为标准，要求其成员遵守共同的、不成文的行为规则。非正式组织对人力资源管理既有正向的积极作用，也有反向的消极作用。积极作用表现如下：一是弥补不足。任何一个正式组织无论其人力资源管理政策与规章如何严密，总难免出现漏洞，非正式组织可与人力资源管理的正式组织相辅相成，弥补正式组织的不足。二是协助管理。人力资源部门通过建立和宣传正确的组织文化，获得非正式组织的支持，则可提高工作效率而促进任务的完成。三是加强沟通。非正式组织可使员工在受到挫折或遭遇困难时，有一个自我调整的通道，而获得安慰和满足，人们在非正式组织中的频繁接触会使相互之间的关系更加和谐、融洽，从而易于产生和加强合作的精神。四是纠正管理。非正式组织可促使人力资源管理者，对某些问题做出合理的处置，发生制衡的作用。反向的消极作用则表现如下：非正式组织的压力会抵制正式组织的变革，非正式组织往往变成一种力量，刺激人们产生抵制革新的心理，发展组织的惰性等。既然非正式组织是不以人们意志为转移而客观存在的，所以它既有积极作用，也有消极作用。因此，公共部门人力资源管理部门应该正视非正式组织的存在，创造条件利用正式组织的积极作用，尽可能避免非正式组织的消极作用，以达到培养集体意识的目的。
公共部门人力资源管理环境的重要性决定了公共部门人力资源管理必须主动适应环境及其变化，要因地、因时制宜，扬长避短，提高管理的成效；同时，人力资源管理要随环境的变化而变化，通过调整其目标、活动过程和行为方式，满足环境提出的新要求。当然，公共部门人力资源管理对管理环境特别是组织内部环境的建设具有反作用。公共部门人力资源管理的高效，能使公共部门获得并不断开发出高素质的人力资源，在外对社会经济的发展产生促进作用，对内能够调动员工的积极性，源源不断吸引优秀的人才到公共部门中来。