一、我国基础设施投融资内涵与概念

（一）基础设施

基础设施最早是工程术语，是指建筑物的基础部分，即基础承重部分的构造和设施。1943年，奥地利学派经济学家保罗·罗森斯坦·罗丹（Paul Rosenstein-Rodan）在对东欧国家的开创性研究中，应用“基础设施”一词描述那些为社会生产提供一般条件和服务的部门和行业，从而使得基础设施从单纯的工程术语演变为一个重要的经济术语。在世界银行所著的《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》中，城市基础设施包括经济基础设施和社会基础设施，其中经济基础设施[1]被定义为“永久性的工程建筑、设备、设施和他们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务”。根据我国《城市规划基本术语标准》，城市基础设施被定义为城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。工程性基础设施，是指能源供应、给水排水、交通运输、邮电通信、环境保护、防灾安全等工程设施。社会性基础设施则包括文化教育、医疗卫生、科技体育等设施。党的十九大报告第五章“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的第一节“深化供给侧结构性改革”指出，要“加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设”。

新基建[2]，是指以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三个方面。信息基础设施主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，如以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。融合基础设施则是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。创新基础设施主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研究的具有公益属性的基础设施，如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。

与基础设施一词相类似的还有“公用事业”“市政基础设施”“市政公用事业”等，但本质上都体现了“基础性”“公益性”“公用性”等特征。

本书重点讨论的是具有经济性、工程性的基础设施，包括传统的基础设施和新基建。

（二）预算[3]

预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。政府性基金预算，是指依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

（三）政府投资[4]

政府投资，是指在中国境内使用政府财政预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入的方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

（四）项目资本金[5]

对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。在投资项目的总投资中，除项目法人（依托现有企业的扩建及技术改造项目，现有企业法人即为项目法人）从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其所有者权益，但不得以任何方式抽回。

投资者以货币方式认缴的资本金，其资金来源有：

•各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其他预算外资金；

•国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益（包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益资金等）、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金；

•社会个人合法所有的资金；

•国家规定的其他可以用作投资项目资本金的资金。

（五）城投公司

城投公司，是城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府投资融资平台，是指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，突出了融资平台的地方国企属性，以及承担政府公益性或准公益性投资项目融资的职能并拥有独立法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司。

此类城投公司大多是不具备盈利能力的，属于事业单位或者国有独资公司性质，他们是通过政府补贴的方式实现盈利，属于带有政府性质的特殊市场经营体。1991年，上海率先成立城投，之后，重庆、广东等地区也相继成立。这段时间的操作模式，政府投融资平台只是个载体，其自身并无资产。当时的城投公司主要由财政部门、建委共同组建，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，这种模式难以为继：财政不能担保，而这类公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。2008年下半年，4万亿元投资的刺激政策出台后，2009年3月中国人民银行联合原银监会发布的《人民银行 银监会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）、2019年10月财政部下发的《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建〔2009〕631号），提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。各家商业银行纷纷宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。

目前主要的城投公司类型有城市基础设施建设类、公用事业类、土地整理与开发类、国有资产运营类、棚改类、园区开发类等。

随着政府债务清理开始步入隐性债务清理后，融资平台作为地方政府隐性债务的主要载体，剥离其与地方政府的担保关系是化解地方政府债务的主要任务之一。近三年，许多平台公司宣布退出平台，也即不再承担地方政府举债融资职能。这个退出目前有两种途径：一种是依靠地方政府发表声明；另一种是退出银保监会名单，后者比前者的程序要严格得多。

（六）地方政府隐性债务

一般认为，地方政府隐性债务，是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务，其主要包括：国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等。

根据财政部数据，截至2020年年底，中国政府债务为46.55万亿元，负债率为45.8%。其中，中央政府债务余额20.89万亿元，地方政府债务余额25.66万亿元，均控制在全国人大批准的限额之内。与政府关系紧密的城投债余额为10.76万亿元，占政府债务的近四分之一。[6]至于地方政府隐性债务规模目前没有准确的数据，官方也未公布相关数据，多是估算数据。根据国际货币基金组织（IMF）测算，2019年我国地方政府隐性债务规模达42.17万亿元。[7]目前各地区对政府债务化解已进行了一些探索和尝试，包括借助政策性银行，通过债务重组，主动作为，缓解存量压力；聚焦行业，通过以企业为主体的市场化手段，推动债务化解；立足国资国企改革，通过整合重组，谋求平台市场化转型等；发行债券筹集的资金可用于置换原先已安排用途的资金，将置换出来的资金用于偿付隐性债务。