三、我国房地产行业“房住不炒”政策环境促使房地产行业从开发向运营转变

自2016年中央经济工作会议首次提出“房住不炒”后，政府每年的工作报告都以此为当年的房地产市场定调。

2017年，党的十九大报告提出，坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位。

2018年，两会报告提出，坚持调控政策不放松；政治局会议提出，坚决遏制房价上涨，多个地方出台调控政策。

2019年，银保监会表态，要防止资金通过影子银行进入房地产市场，坚决遏制房地产金融泡沫化倾向，守住不发生系统性风险的底线。

2020年，地产调控三道红线政策出炉。

2021年，“十四五”规划纲要明确提出，要坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居、职住平衡。坚持因地制宜、多策并举，夯实城市政府主体责任，稳定地价、房价和预期。

2021年，中央经济工作会议指出，要坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，加强预期引导，探索新的发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，因城施策，促进房地产业良性循环和健康发展。

近两年来，对房地产的调控已经从对需求端的调控转向了对供给端、需求端、融资端的全面调控。

1.土地拍卖的管控

从2021年开始，全国22个重点城市开始实施“两集中”供地政策，包括北、上、广、深4个一线城市以及南京、苏州、杭州、厦门、福州、重庆、成都、武汉、郑州、青岛、济南、合肥、长沙、沈阳、宁波、长春、天津、无锡18个二线城市。“两集中”体现在两个方面，一方面是集中发布出让公告，原则上每年不超过3次，从各地对外公布和网传信息看，公告主要集中在3月、6月、9月；另一方面是集中组织出让活动，同批次公告出让土地以挂牌文件交易的，应当确定共同的挂牌起止日期，以拍卖方式交易的，应当连续、集中完成拍卖活动。

22城“两集中”供地政策的出台，进一步坚定了“房住不炒”的总基调，从土地端发力，建立土地供给端长效机制，有助于真正减少土地哄抢，促进各地土地交易市场平稳，本质上也是“稳地价、稳房价、稳预期”的重要体现。另外，土地供给端的改革可以倒逼地方政府做好供地计划编制，如供地的批次、时间、规模。而且，政府可以根据市场热度调整供地计划，预防土地市场过热。同时，在同一时期组织大量地块集中挂牌出让，可以对开发商的资金产生一定的分流效果，使得竞拍同地块的开发商数量减少，间接降低了土地拍卖的激烈程度，避免出现土地拍卖过热现象，使土地溢价率得到合理有效的控制。

2.房地产企业的融资端管控

“十四五”规划纲要明确提出，要加强房地产金融调控，遏制投资投机性需求。一般来说，金融调控分为对金融机构的管控和对房地产企业的管控两端。

对金融机构的管控而言，2020年12月28日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会发布了《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》（银发〔2020〕322号）（自2021年1月1日起实施）。按照该通知要求，在我国境内设立的中资法人银行业金融机构，其房地产贷款余额占比及个人住房贷款余额占比应满足人民银行、银保监会确定的管理要求，即不得高于人民银行、银保监会确定的相应上限。第一档为中资大型银行，包括中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行、国家开发银行、交通银行、中国邮政储蓄银行，房地产贷款占比上限为40%，个人住房贷款占比上限为32.5%。第二档为中资中型银行，包括招商银行、农业发展银行、浦发银行、中信银行、兴业银行、中国民生银行、中国光大银行、华夏银行、进出口银行、广发银行、平安银行、北京银行、上海银行、江苏银行、恒丰银行、浙商银行、渤海银行，房地产贷款占比上限为27.5%，个人住房贷款占比上限为20%。第三档为中资小型银行和非县域农合机构，包括城市商业银行、民营银行、大中城市和城区农合机构，房地产贷款占比上限为22.5%，个人住房贷款占比上限为17.5%。第四档为县域农合机构，房地产贷款占比上限为17.5%，个人住房贷款占比上限为12.5%。第五档为村镇银行，房地产贷款占比上限为12.5%，个人住房贷款占比上限为7.5%。

按照《中国银行保险报》对此制度的解读，建立房地产贷款集中度管理制度能够进一步提高金融体系的韧性和稳健性，促进房地产市场平稳健康发展；同时，可以推动金融供给侧结构性改革，强化银行业金融机构的内在约束，优化信贷结构，支持制造业、科技等经济社会发展重点领域和小微、“三农”等薄弱环节的融资，推动金融、房地产同实体经济均衡发展。此外，房地产贷款集中度管理制度有利于降低金融体系房地产贷款敞口过度集中的风险，提高金融体系应对房地产市场波动的韧性和稳健性；能够校正商业银行预期，促使其调整中长期经营策略，调整信贷结构；公开透明的制度也有利于实现规则引导，促进商业银行形成自我约束的内在机制；有助于推动房地产市场回归理性，落实“房住不炒”的政策，促进金融、房地产形成良性循环。[9]

对房地产企业的融资管控而言，2020年8月20日，住房和城乡建设部、人民银行在北京召开重点房地产企业座谈会，研究进一步落实房地产市场长效机制。会议指出，为了进一步落实房地产市场长效机制，实施好房地产金融审慎管理制度，增强房地产企业融资的市场化、规则化和透明度，人民银行、住房和城乡建设部会同相关部门在前期广泛征求意见的基础上，形成了重点房地产企业资金监测和融资管理规则（“三线四档”规则）。目前，关于重点房地产企业资金监测和融资管理的规则，笔者尚未看到正式官方发文，但根据相关报道，自2021年1月1日起，监管层已在房地产行业全面推行这一规则：剔除预收款后的资产负债率不得大于70%；净负债率不得大于100%；现金短债比不得小于1倍。基于三道红线的指标，监管层将试点房地产企业分为四档：触及全部三道红线的房企列入“红色档”，有息负债规模以2019年6月底为上限，不得增加；触碰其中任何两道红线的房企列入“橙色档”，有息负债规模年增速不得超过5%；触及其中任何一道红线的房企列入“黄色档”，有息负债规模年增速不得超过10%；三道红线均未触碰的房企列入“绿色档”，有息负债规模年增速不得超过15%。[10]

应该说，不管是对金融机构的管控还是对房地产企业的管控，其宗旨都是防止过多资金流入房地产市场，为整个房地产行业去杠杆、降负债、预防系统性金融风险，确保房地产市场平稳、健康发展。

3.购买力的销售端管控

2017年，党的十九大报告提出，坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，近几年销售端口政策的管控也践行了这个宗旨。作为住宅销售的购买，无非由首付款和贷款组成，可通过对以首付款比例、贷款比例和贷款资金成本的区分，实现国家在销售端口对房地产市场的管控。

从国家层面，主要是按照国务院部署，由中国人民银行出台关于个人贷款政策。2016年2月1日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会（已撤销）出台了《关于调整个人住房贷款政策有关问题的通知》（银发〔2016〕26号），规定在不实施“限购”措施的城市，居民家庭首次购买普通住房的商业性个人住房贷款，原则上最低首付款比例为25%，各地可向下浮动5个百分点；对拥有1套住房且相应购房贷款未结清的居民家庭，为了改善居住条件再次申请商业性个人住房贷款购买普通住房，最低首付款比例调整为不低于30%。对于实施“限购”措施的城市，个人住房贷款政策按原规定执行。在此基础上，人民银行、银监会各派出机构应按照“分类指导，因地施策”的原则，加强与地方政府的沟通，指导各省级市场利率定价自律机制结合当地不同城市实际情况，自主确定辖区内商业性个人住房贷款的最低首付款比例。

2019年10月8日，中国人民银行发布《关于明确个人住房贷款利率调整相关事项的公告》（中国人民银行公告〔2019〕第16号），规定首套商业性个人住房贷款利率不得低于相应期限贷款市场报价利率，二套商业性个人住房贷款利率不得低于相应期限贷款市场报价利率加60个基点。人民银行省一级分支机构应按照“因城施策”原则，指导各省级市场利率定价自律机制，在国家统一信贷政策基础上，根据当地房地产市场形势变化，确定辖区内首套和二套商业性个人住房贷款利率加点下限。

基于上述规定，各大城市根据自身的不同情况，出台了不同的首套房、二套房及多套房的贷款政策。以北京市为例，北京市住房和城乡建设委员会、中国人民银行营业管理部、中国银行业监督管理委员会北京监管局、北京住房公积金管理中心发布了《关于完善商品住房销售和差别化信贷政策的通知》，规定居民家庭名下在本市无住房且无商业性住房贷款记录、公积金住房贷款记录，购买普通自住房的执行现行首套房政策，即首付款比例不低于35%，购买非普通自住房的首付款比例不低于40%（自住型商品住房、两限房等政策性住房除外）。居民家庭名下在本市已拥有1套住房，以及在本市无住房但有商业性住房贷款记录或公积金住房贷款记录的，购买普通自住房的首付款比例不低于60%，购买非普通自住房的首付款比例不低于80%。除北京市外，其他各大城市，尤其是一线城市、二线城市均出台了相关限购及贷款政策。

上述的贷款政策出台指向明确，即坚决贯彻落实房子是用来住的，不是用来炒的定位和房地产市场长效管理机制，抑制住宅开发的投资属性，使住宅开发回归消费属性。

2022年，根据经济发展的需要，政策对销售端的管控力度有所调整，但总体上，“房住不炒”的定位没有改变。