四、新经济格局下，国家已经为大房地产行业时代指出大方向

1.“十四五”规划纲要及相关政策已经明确提出城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，注入产业内容的房地产运营及基金运作时代来临

“十四五”规划纲要提出，要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。

就国家层面关于城市更新的政策而言，2021年11月4日，《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）发布，指出针对我国城市发展进入城市更新重要时期所面临的突出问题和短板，要严格落实城市更新底线要求，转变城市开发建设方式，结合各地实际，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，形成可复制、可推广的经验做法，引导各地互学互鉴，科学有序实施城市更新行动。对于城市更新的模式，要探索城市更新可持续模式。探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式。坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，开展既有建筑调查评估，建立存量资源统筹协调机制。构建多元化资金保障机制，加大各级财政资金投入，加强各类金融机构信贷支持，完善社会资本参与机制，健全公众参与机制。同时，该通知将北京等21个城市列入了城市更新试点。

如上所述，一线城市的城镇化率大部分都超过了80%。根据2021年的七普数据，北京市的城镇化率为87.5%，上海市的城镇化率为89.3%，广州市的城镇化率为86.19%，深圳市的城镇化率为100%。这几个一线城市均在近几年出台了关于城市更新的相关政策，并试图通过基金运作模式解决产业投资运营及金融运作问题。

（1）北京市发布的城市更新政策及城市更新基金运作

2021年8月31日，《中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅关于印发〈北京市城市更新行动计划〉（2021—2025年）的通知》（以下简称《城市更新计划通知》）指出，以北京城市总体规划为统领，落实本市“十四五”规划要求；始终坚持有利于完善城市功能、有利于形成活力空间、有利于引入社会资本、有利于改善民生福祉，坚持规划引领、首善标准、市场主体、多方参与，坚持转变城市建设发展方式，由依靠增量开发向存量更新转变。同时，明确提出了六种项目类型：首都功能核心区平房（院落）申请式退租和保护性修缮、恢复性修建，老旧小区改造，危旧楼房改建和简易楼腾退改造，老旧楼宇与传统商圈改造升级，低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造，城镇棚户区改造。在实施路径中，明确提出要研究支持社会资本参与城市更新政策机制，加快建立微利可持续的利益平衡和成本分担机制，形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场化运作模式。畅通社会资本参与路径，鼓励市属、区属国有企业搭建平台，加强与社会资本合作，通过设立基金、委托经营、参股投资等方式，参与城市更新。发挥社会资本专业化运营管理优势，提前参与规划设计。鼓励资信实力强的民营企业全过程参与更新项目，形成投资盈利模式。对老旧楼宇与传统商圈改造升级、低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造等更新项目，市政府固定资产投资可按照相应比例给予支持。《城市更新计划通知》同时指出，更新改造空间以持有经营为主，探索形成多渠道投资模式。

2021年5月，北京市海淀区宣布成立中关村科学城城市更新与发展基金。该基金总规模300亿元，旨在发挥财政资金杠杆作用，引入社会资本，共同推进城市建设，同时解决区属国企建设产业项目资本金不足的问题，是海淀区进一步优化提升城市功能，增强产业引导和资源管控能力的重要举措。[11]

（2）上海市发布的城市更新政策及城市更新基金运作

2021年8月25日，上海市发布《城市更新条例》（上海市人民代表大会常务委员会公告第77号）（以下简称《更新条例》），也即上海市的“城市更新”已经上升到地方人大立法层面。谈到这部立法的背景，上海市人大常委会法工委主任丁伟说，上海作为高度城镇化的超大型城市，城市建设发展模式已经进入从外延扩张转向内涵提升，从大规模增量建设转向存量更新为主的新阶段。[12]《更新条例》指出，为了推动城市更新，提升城市能级，创造高品质生活，传承历史文脉，提高城市竞争力、增强城市软实力制定本条例。条例规定编制城市更新指引应当遵循以下原则：

●符合国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划，统筹生产、生活和生态布局；

●破解城市发展中的突出问题，推动城市功能完善和品质提升；

●聚焦城市发展重点功能区和新城建设，发挥示范引领和辐射带动作用；

●注重历史风貌保护和文化传承，拓展文旅空间，提升城市魅力；

●持续改善城市人居环境，构建多元融合的“十五分钟社区生活圈”，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要；

●强化产业发展统筹，促进重点产业转型，提升城市创新能级；

●加强城市风险防控和安全运行保障，提升城市韧性。

《更新条例》提出，鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，满足城市更新融资需求。此外，支持符合条件的企业在多层次资本市场上开展融资活动，发挥金融对城市更新的促进作用。2021年6月初，上海市宣布率先成立全国最大城市更新基金，规模达800亿元；12月，宣布设立100亿上海城市更新引导基金。通过设立基金，撬动社会资金参与城市更新，形成政府基金和市场投融资体系等完善的金融支持机制。

（3）广州市发布的城市更新政策及城市更新基金运作

广州市城市更新政策主要为2015年12月1日发布的《广州市城市更新办法》（广州市人民政府令第134号）和2015年12月11日发布的配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》，以及2019年4月18日发布的《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）。

作为城市更新的纲领性政策文件，《广州市城市更新办法》指出，该办法制定的目的是促进城市土地有计划开发利用，完善城市功能，改善人居环境，传承历史文化，优化产业结构，统筹城乡发展，提高土地利用效率，保障社会公共利益。同时，《广州市城市更新办法》明确指出，城市更新应当有利于产业集聚，促进产业结构调整和转型升级。城市更新应当引导产业高端化、低碳化、集群化、国际化发展，支持金融、科技、总部经济、电子商务、文化体育等现代服务业，推动制造业高端化发展，培育壮大战略性新兴产业，优化总部经济发展环境，以总部经济引领产业转型升级。城市更新应当推进产业项目集聚，引导落后产业整合和升级改造，推动优势产业、优势企业、优势资源和要素集中，并充分发挥其辐射、带动功能，发展以优势产业（产品）链为主导、关联性强、集约度高的产业集群。

2017年7月10日，广州国资开发联盟暨广州城市更新基金成立大会在广州国际金融中心召开，总规模为2000亿元的广州城市更新基金正式成立并开始运营。城市更新基金作为以资本推动城市发展的重要载体，将以“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”为原则，围绕土地整备和物业活化两大重点，打造“基金+土地+运营”的城市更新模式。[13]

（4）深圳市发布的城市更新政策及城市更新基金运作

深圳市现行的城市更新政策为2016年11月12日发布施行的《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第290号，以下简称《办法》）。《办法》指出，本办法制定目的是规范本市城市更新活动，进一步完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会可持续发展。《办法》规定的城市更新类型包括综合整治类城市更新、功能改变类城市更新、拆除重建类城市更新；《办法》规定，功能改变类更新项目应当符合产业布局规划，优先满足增加公共空间和产业转型升级的需要。

另外，早在2017年12月，深圳市即启动了深圳市福田区城市更新基金，总规模达100亿元。该基金的成立是银行与政府“银政合作”模式的创新，将为福田区“一核三带一轴八组团”的产业空间布局以及“建设一流国际化中心城区”的战略定位奠定良好的基础。福田区副区长表示，该基金是全国第一只百亿级规模的城市更新基金，对福田区的城市发展具有重大意义，不仅有利于加快城市更新和改善市民居住条件的步伐，也有利于促进银行与政府之间的紧密合作，推动金融服务业的发展。福田区未来十年将有700万平方米的面积需要改造，市场容量非常大，对资金的需求量也非常大，福田区将以城市更新基金落地为起点，吸引更多金融机构以及房地产投资企业关注新一轮城市更新的发展。[14]

2.“十四五”规划纲要提出，要发展壮大城市群和都市圈的发展。城市群和都市圈内部将逐渐形成完整互补的产业链，房地产企业应抓住区域房地产产业的发展机会

从国际经验看，城市发展的一般规律是从单中心城市向多中心大都市区发展，再向城市群以及大都市带发展，最后发展成城市网络。城市规模分布符合齐普夫定律（Zipf ’s Law），单中心城市、多中心都市圈和城市群都存在最优规模。在城市化率（国外一般把“城镇化”称为“城市化”）达到30%之前，城市规模和形态体系由单中心城市主导。在城市化率从30%提升到50%的过程中，城市规模快速大型化、形态迅速多样化，以“大聚集、小分散”的都市区和以城市群为主体的城市体系逐步形成。比如，美国在城市化率达到50%的时候，大西洋沿岸城市带开始形成，出现了多中心的大都市区；英国也在城市化率达到50%的时候，出现了大伦敦郊区化和以伦敦到利物浦为轴线的连绵城市带。目前，全球100万以上的城市人口占总人口的比重已升至42.2%，其中欧盟有50%的人口分布于30个主要城市群。[15]

从七普数据的人口区域分布看，人口向经济发达区域、城市群进一步集聚。东部地区人口占我国总人口的39.93%，中部地区占我国总人口的25.83%，西部地区占我国总人口的27.12%，东北地区占我国总人口的6.98%。与2010年相比，东部地区人口所占比重上升了2.15个百分点，中部地区下降了0.79个百分点，西部地区上升了0.22个百分点，东北地区下降了1.2个百分点。

“十四五”规划纲要提出，要发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。推动城市群一体化发展，统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治。建设现代化都市圈，鼓励都市圈社保和落户积分互认、教育和医疗资源共享，推动科技创新券通兑通用、产业园区和科研平台合作共建；鼓励有条件的都市圈建立统一的规划委员会，实现规划统一编制、统一实施，探索推进土地、人口等统一管理。优化提升超大特大城市中心城区功能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能，率先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，提升综合能级与国际竞争力。坚持产城融合，完善郊区新城功能，实现多中心、组团式发展。

完善大中城市宜居宜业功能，充分利用综合成本相对较低的优势，主动承接超大特大城市产业转移和功能疏解，夯实实体经济发展基础。立足特色资源和产业基础，确立制造业差异化定位，推动制造业规模化、集群化发展，因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心。优化市政公用设施布局和功能，支持三级医院和高等院校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，营造现代时尚的消费场景，提升城市生活品质。

从上述“十四五”规划纲要对完善城镇化空间布局的纲领性规定可以明确看出，城市群、都市圈是我国未来最具代表性和发展潜力的区域。

对于房地产企业而言，一要把握以人为核心的新型城镇化发展机会，选好地，做好住宅销售。二要抓住城市群、都市圈房地产产业发展路径的市场机会。也就是说，房地产行业的产业发展机遇，一要基于传统住宅开发，二要基于对产业内容的注入及运营。

对产业内容的注入及运营，“十四五”规划纲要对加快发展现代产业体系提出了明确的战略规划：深入实施制造强国战略，发展壮大战略性新兴产业，促进服务业繁荣发展。其中，就加快生活性服务业品质化发展，明确指出要加快发展健康、养老、托育、文化、旅游、体育、物业等服务业，加强公益性、基础性服务业供给，扩大覆盖全生命期的各类服务供给。持续推动家政服务业提质扩容，与智慧社区、养老托育等融合发展。鼓励商贸流通业态与模式创新，推进数字化、智能化改造和跨界融合，线上线下全渠道满足消费需求。

2020年，《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号，以下简称《意见》）中明确提出，以培育发展具有国际竞争力的企业和产业为重点，以科技创新为核心着力提升自主创新能力，围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，培育发展新动能，提升产业发展现代化水平，将国家高新区建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区。《意见》提出，要加大开放创新力度。推动区域协同发展，支持国家高新区发挥区域创新的重要节点作用，更好服务于京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域发展战略实施。同时，《意见》还提出，要打造区域创新增长极，鼓励以国家高新区为主体整合或托管区位相邻、产业互补的省级高新区或各类工业园区等，打造更多集中连片、协同互补、联合发展的创新共同体，支持国家高新区跨区域配置创新要素，提升周边区域市场主体活力，深化区域经济和科技一体化发展。

与此同时，各地方陆续发布了关于支持开发区及自贸区创新产业发展的政策。此外，各地方也陆续发布了针对具体行业的政策，包括保障租赁住房、数字化产业、仓储物流、旅游业及养老产业等。上述政策将具体在第五章中详述。

因此，对房地产行业而言，以“十四五规划”纲要为新起点、新征程，房地产行业依然大有可为。我们再次强调，当住房回归消费属性、房地产同实体经济均衡发展之时，建议房企未来主要把握两大核心投资逻辑：一是把握以人为核心的新型城镇化发展机会，二是把握跟随产业发展路径的市场机会。