第二节 政府购买服务的发展脉络
一 社会公共服务制度的变迁
（一）西方国家社会公共服务制度变迁
19世纪末到20世纪初，西方的加速工业化带来了繁荣的经济，但由于存在市场失灵问题，市场缺乏足够动力生产社会公共服务，导致贫困、疾病、失业等社会问题不断堆积。为应对迫切的社会需要，英、德等国家纷纷出台了各种社会保障政策，承担起为社会成员提供公共服务的责任。在第二次世界大战之后，随着国家经济实力的恢复与凯恩斯主义大行其道，政府对社会公共服务的干预得到了广泛的社会认同，福利国家将社会权利纳入公民权利的范畴，进行普惠型的国家福利体制改革，政府成为公共服务的主要生产和递送者。彼时，政府干预的方式一般有三种，一是通过购买服务设施与雇用劳动力，直接为社会成员提供某些产品或服务；二是实施财政补贴，降低某些产品或服务的价格，甚至免费向社会成员提供；三是通过制定法规对产品或服务的生产过程、质量、数量或价格进行规范（徐月宾，1995）。随着政府对社会生活的干预范围与强度不断加大，公共福利开支不断增长。
到20世纪60年代，西方福利国家的发展趋于鼎盛，相关法律制度建设日益完善，社会保障与公共服务基本覆盖了全体社会成员。这一时期，低收入阶层的基本生存得到保证，社会贫富分化得到遏制，福利国家的社会面貌得到了很大改善。但与此同时，对福利国家不满的人的比例也在增长。在自由主义传统浓厚的英、美经济学界，越来越多的人开始提倡私有化，减少政府在社会福利中的作用。从以往的实践来看，政府直接提供公共服务的确有诸多弊端。比如，公共服务具有严重的官僚主义色彩，存在低效、腐败等问题，难以摆脱高成本、低效益带来的资源浪费；由于庞大的社会福利开支居高不下，福利国家的财政状况不断恶化，经济发展陷入停滞，人们开始怀疑政府对经济的掌控能力（Philip，2001）；政府直接提供或补贴的产品与服务远低于正常的市场价格，容易诱使社会成员消耗超出实际需要的产品与服务；政府全盘兜底的模式容易引发社会成员对政府提供的福利产生恶性依赖等。
此时，两条变革路径逐渐显现：一是选择私有化，利用私有部门的高效率、低成本向公众提供服务；二是从公共部门自身入手进行改革创新，改善对公众的公共服务，重拾公众信任（Holzer & Callahan，1998）。即便是在那些支持第二条路径的声音中，建立伙伴关系也成为重要考虑因素。潜在的伙伴包括公民与志愿者、私营部门、非营利组织等，而它们也恰恰是私有化的形式。因此可以说，看似与私有化策略不同的内部改革策略也难以抗拒建立伙伴关系的构想，私有化的理念已然成形。
20世纪70年代末至80年代初，英国首相撒切尔夫人与美国总统里根上台后，一场轰轰烈烈的私有化运动拉开了帷幕。在新右主义政党的领导下，西方国家纷纷进行大规模的福利改革，削减福利支出，减少政府干预，将市场推到前台代替政府提供公共服务。这一时期公共服务的私有化主要有三种形式。第一种是减少或取消政府直接提供的产品或服务，鼓励并扩大私营企业、非营利组织、慈善组织、互助团体等组织的功能。第二种是减少政府补贴，实行收费制度。第三种是减少或取消政府对私人部门与社会组织经营公共服务的限制。私有化的最终目标是使政府完全跳出福利生产者与提供者的角色，或尽可能让企业与社会组织承担服务生产及提供的责任，从而利用市场机制降低服务成本、价格，提高服务质量。
虽然政府直接提供公共服务存在许多弊端是被普遍承认的事实，但社会福利领域也有市场失灵的前车之鉴，将公共服务完全推向市场不仅存在技术方面的问题，更涉及政治层面的困难（萨瓦斯，2002：16）。在这种情况下，政府向社会组织购买公共服务作为一种折中形式登上了舞台，并被认为是克服“两头失灵”的良方。于是，社会组织逐渐进入了公共服务领域，国家、集体与个人共同参与的模式得到了发展。英国在20世纪90年代首先提出可以通过公私合作的方式为社会提供公共服务，受到广泛关注，先后被美国、加拿大等国采纳，随后越来越多的国际组织，如联合国、世界银行、欧盟、经济合作与发展组织等，吸收了公私合作的先进理念，使得这一方式在全球范围内盛行起来，也有越来越多的发展中国家接受了这一模式并开始投入实践。
（二）中国社会公共服务制度变迁
新中国成立后，在特殊的社会经济背景下采用了计划经济体制，国家几乎控制了所有资源，人民在物质生活上高度依赖政府分配。城乡户籍制度的存在将城市与乡村划分为两大区块，农村居民依附于当地人民公社的生产大队，城市劳动者与工作单位紧紧绑定，对于无工作的家庭妇女、老人和未成年人，则由街道办事处和居民委员会进行管理与服务。一套政府包揽、各级单位负责生产与提供的公共服务供给制度由此形成。政府的行政力量囊括了几乎所有福利性、服务性、公益性的活动，通过公社、单位或群众团体向社会成员提供服务，服务的过程往往是自上而下的，与计划经济时期的经济社会运行模式一致。
除了政府负责之外，这套供给模式还有一个非常显著的特征——非专业性，具体体现为社会工作体系的行政性与社会工作人员的非专业性。负责实际社会工作的人员并非以之为本职，他们在从事福利性、公益性助人活动时都是以行政干部与准行政干部的身份出现的；他们大多没有专业社会工作的知识背景，没有接受过社会工作所要求的系统的专门训练（王思斌，1996）。
计划经济时期，我国物质资源相对匮乏，国家还会采用颇具革命色彩的精神鼓励法来弥补现实社会工作与服务的不足，比如大力宣扬革命的英雄主义，强调蔑视困难，呼吁革命队伍互相关心、爱护、帮助，鼓励民众挺过难关等。每当人们在实际生活中遇到困难，单位和组织会先打出这套思想战术，“先生产，后生活”就是一个典型的口号。这种策略往往不能解决实际问题，反而使社会问题越积越多（王思斌，1996）。
政府主导的社会工作中，政治目标往往是首先考虑的因素，不但政府以政治性为公共服务供给的标杆，民众同样受到这种思想的影响，他们多在政治动员下加入其中。在接受来自政府的服务时，民众往往更注重其中的政治意义而忽视社会意义，社会意识相对淡薄。政府不采取政治运动式动员时，人们往往也不会主动向政府要求提供公共服务，而只是扮演着被动的接受者的角色。
这种“重政治、轻社会”行政本位的非专业化公共服务体系一直持续到改革开放初期。随着市场经济发展与国家“抓大放小”，大批中小国有企业破产倒闭，事业单位改革，家庭联产承包责任制开始施行，人民公社不断瓦解，依托单位与公社进行的服务供给难以维系。为了填补公共服务的真空，农村出现了村委会代替已经解体的生产大队体制。在城市里，单位制虽逐步瓦解，但社区中的街道办事处和社区居委会却留存下来，承担起了接续从企业和事业单位剥离出来的社会保障和公共服务职责，以“街道为中心，居委会为依托”，发展起了以社区为单位的公共服务供给模式，开展主要由社区福利服务业、便民利民服务业组成的“具有福利性、群众性、服务性、区域性四大特点”的社区建设（夏建中，2008）。但在实际工作中，社区依然有浓厚的行政色彩，社区专业服务观念仍未能树立起来，街道办与居委会也依然没有摆脱过去行政化的工作方法，行政内容占据了工作的大部分，囿于观念与方法，工作人员也难有积极性深入社区提供服务，社区居民组织流于形式，社区服务得不到实质性的发育（吕方，2010）。
面对新的机遇与挑战，受国外公共服务市场化成功经验的启发，一些地区将目光转向了公私合作提供服务的新模式，即POSC，它提供了一种新理念、新机制和新方法。在21世纪前后，我国一些城市如上海、无锡等陆续进行了政府购买服务的探索，购买服务覆盖的领域也不断扩大。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加大政府购买公共服务力度……推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。政府向社会组织购买公共服务，有利于重新调整自身角色，拉近政社之间的距离并建立良好的合作关系，让市场更好地调控各类公共资源。自2008年起，上海、北京、广东陆续推出了相关的购买政策。2013年以后，越来越多的政府购买公共服务意见出台，POSC已经逐渐成为普遍趋势。
二 政府购买服务的理论基础
政府向社会组织购买服务的实践是在多种理论的综合推动下发展的。新公共管理理论、公共物品理论、新公共服务理论、多中心治理理论都是其理论来源。这些理论有各自的视角和观点，从不同侧面推动了实践。下面我们将勾勒出这些理论发展的大致脉络。
（一）打破政府垄断、鼓励私营参与的经典理论
关于POSC的经典理论主要包括新公共管理理论与公共物品理论。新公共管理理论自20世纪70年代开始在英美兴起，是对大政府模式的突破；公共物品理论则更偏技术性，主要是对购买服务类型的指引。两者都在一定程度上吸收了现代经济学的相关理论。
新公共管理理论建立在现代经济学和私营企业管理理论和方法的基础上。由此指明了公共管理的改革方向。它主张打破政府对公共服务生产和供给的垄断，让非政府组织参与公共服务的竞争。该理论认为“理性官僚制”作为一种传统、落后的管理理论，是建立在科层制管理基础上的，其权力体系以层级节制为特点，在组织管理上呈现明显的非人格化特征。在这个制度中，所有工作被细化、分配，每个人员、部门各有职责，需严格遵循规章制度；各部门之间处于封闭且相互分离的状态，但职能之间又有重叠的部分；整个行政体系庞大冗杂，官僚之风盛行，最终导致公众的需求无法及时得到满足，公共服务发展停滞不前。这显然难以适应时代的发展。全球化和知识经济时代的到来意味着原有的公共服务体制需要经历一场彻底的、方向性的变革，建立起综合运用政府科层制体系、市场机制、社会自治体系的新型公共服务体制。改变政府在公共服务市场中一家独大的局面，向公共服务的供给引入竞争机制，成为新公共管理高举的旗帜。
在政府功能定位的问题上，新公共管理理论认为，政府的主要职能应当是“掌舵”而非“划桨”（奥斯本、盖布勒，2006），这意味着，政府在公共行政中应是政策制定者与市场参与者，公共服务的管理和操作应当是相互独立的，相关的产品和服务可以通过市场竞争的方式由社会组织生产，由政府负责提供。萨瓦斯（2002）认为，政府服务成本高而收效微的原因不在于是公营还是私营，而在于是垄断还是竞争，而政府活动大多数是以垄断的方式进行的。因此，在政府公共服务供给方式上，新公共管理理论主张引入市场竞争，开放公共服务市场，通过社会组织的加入唤醒市场活力，推动产品和服务质量的提升，让政府从公共服务的压力中抽身出来，才能为公众提供更多种类的公共服务和更多元化的选择。
新公共管理理论论证了政府向社会组织购买服务的必要性，什么类型的服务适合外包自然而然地成为下一个关注重点。在这一背景下，公共产品理论应运而生。该理论认为，可以依据公共产品的非竞争性、非排他性两个特征将其划分成准公共产品与纯公共产品。纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性，且具有强外部性的公共产品，如国防、国家安全、行政管理、司法管理、立法、基础科学研究等。准公共产品是指只具备较弱的非排他性、非竞争性或外部性的产品。根据非排他性、非竞争性与外部性程度的变化，准公共产品可以进一步划分为公共池塘资源物品（common-pool resources）与俱乐部物品（club goods）。
公共产品理论认为，公共产品的非排他性与非竞争性与市场自身缺陷导致市场在这类资源配置上的无效率，即通常所说的“市场失灵”。市场失灵要求政府干预，但如果由政府包揽所有社会福利服务，完全依靠行政体系生产与供给公共服务，则会陷入另一个极端。由政府垄断公共服务的方式往往是低效率的，由于缺乏竞争力、缺乏控制成本的积极性且缺乏有效监督，这种方式极易带来重复投资、盲目建设等现象，增加服务成本，降低服务质量，也就是所谓的“政府失灵”。对此，学界提出的策略是，政府直接提供纯公共产品，对于并非具有绝对的非排他性与非竞争性的准公共产品，则可以适当引入竞争，交由市场提供或社会提供，建立公私合作的体系，从而实现公共服务的有效供给和公共资源的有效配置。
对公共产品安排者与生产者角色的区分，也是政府购买公共服务的前提之一。萨瓦斯（2002）从物品与服务的基本特征、提供物品和服务的不同机制出发，认为服务提供或安排与服务生产之间有明显区别，服务提供与生产递送是可分离的。文森特·奥斯特罗姆等（2004）等学者同样对公共服务的提供与生产两个概念进行了区分。总的来说，政府充当着安排公共服务的角色，负责确定公共服务的内容与水平，确定服务供给的对象，解决公共服务的资金来源，负责公共服务监督和评估等，而公共服务的生产与递送则可以由市场与社会组织代劳。
两个理论为POSC奠定了理论基础。新公共管理理论是公共管理领域影响力最大的理论，此后的理论都是对其的继承、批判与完善。它为政府的社会管理揭开了新的历史性的一页，将公共服务的生产与递送从政府包揽的模式中解放出来，将市场与社会力量引向一线，为政府购买公共服务的诞生打开了大门。公共产品理论则回答了“什么服务可以外包”的问题，相较于鼓励公共服务供给社会化的理念，它更多是从技术的角度阐述公共服务外包的可行性。通过对不同公共产品与服务性质的区分，它明晰了适合向市场与社会开放的公共产品与服务类型，廓清了公共产品与服务提供和生产之间的边界，确立了政府购买的可行性，并直接建议采用合同外包的方式广泛购买公共服务。
（二）凸显公民参与：现实问题映照下对经典理论的完善与补充
尽管上述经典理论打开了公共服务社会化供给的大门，但在实践中依然显露出许多不足。在新公共管理的理念下，政府与市场的合作被大力倡导，政府在效率、成本有效性和回应性等方面得到了有效提升，但公民在政府购买服务中的角色却是边缘性的，在服务内容与方式的决策过程中都缺乏参与。在这种情况下，公共利益与其说是目标，不如说是政府完成行政任务的副产品（丹哈特等，2002）。而公共产品理论本身就偏向解释“技术性”问题，更是没有涉及使用者角色的问题。于是，在经典理论的指引下，率先将购买服务引入社会服务供给的国家逐渐形成了以购买方与承接方为主导的运作模式。政府的关注点在于效率，在于如何使花出去的钱取得最大效益。指标考核作为简明的检验方式，成为政府在开放市场竞争中选择承接方的主要手段。为了获得合约或续约资格，承接方在服务供给过程中往往具有迎合指标的倾向。在这一行动逻辑下，购买方与承接者事实上都在围绕考核结果打转，公民作为服务的使用者反而被排除在外。
忽视使用者角色的弊端是明显的。政府向社会组织购买服务并不只是涉及两方的事，而是政府、社会组织与公民之间频繁互动的过程，三者之间存在紧密的利害关系，缺一不可。一旦其中的某一主体缺位，系列问题也必然会随之产生。因此，当使用者的角色在购买服务过程中得不到发挥时，社会组织提供的服务内容就很可能偏离使用者的真实需求，购买服务的实际效益也要被打上问号。购买服务若要达到服务民众的目的，三者在这一过程中应是互相平衡的关系，除了政府与社会组织要各司其职，作为使用者的民众也要能有效参与到购买服务的过程中，顺畅表达自身需求，并对服务质量加以监督与反馈。如此，购买服务才是完整的闭环运作，才有可能趋于经济效益与社会效益的统一。
针对经典理论的缺陷与实践中产生的问题，不少学者为公共管理改革提出了新的理念，其中最具影响力的是新公共服务理论与多中心治理理论。这些新理念大多强调公民在政府购买服务中的作用，指出政府与社会组织“双主体”主导的购买服务模式并不可取。
1.新公共服务理论
新公共服务理论是在与新公共管理理论的争论中发展起来的，后者强调“市场式政府”及政府的“掌舵”角色，其引入市场机制与社会力量的主张有利于更高效地提供公共服务，但公民作为“船只”所有者的地位却没有得到正视。而前者强调“参与式国家”，它是关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，主张构建具有完整性和回应性的公共机构，与私营部门和社会组织一同解决当前社会面临的问题，这种治理体系将公民置于中心位置（丹哈特等，2002）。金和斯迪沃斯在《政府是我们的》（1998）一书中指出“政府属于它的公民”，行政官员无论是在公共组织的管理中，在相关政策的执行过程中，抑或是在提供公共服务时，都应该谨记他们是为服务公民而生的。
在新公共服务理论中，公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于公共利益的实现，这就意味着官员的目标不是在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是通过创造共享利益、明确社会成员共同责任的方式来实现公共利益。公共部门管理重点不应放在“驾驶”或“划动”政府这条“船”，而应该提升自己对于公民的回应性。但是，新公共服务理论并不否认效率与理性作为公共服务的核心价值，政府官员在决策和治理过程中的主要任务仍是有效率地实现公共目标，既重视人也重视生产率。
新公共服务理论的另一个重要思想是，公民利益应当是一切政府行动的目标，政府必须回应公民的需求和利益，有效地为公民提供充足、优质的公共服务。因此，政府不应牢牢抓住公共资源及相关服务项目不放，现代政府应当联合非营利组织和民间机构，共同解决社区中存在的问题。政府官员不仅扮演服务供给者的角色，他们将越来越多地扮演调解、协调甚至裁判的角色，促进公共问题的解决。如果政府能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导来运作公共服务，公共目标就更有可能获得成功。
2.多中心治理理论
与新公共服务理论类似，多中心治理理论同样重视公民的作用，强调以实现公民利益最大化和公民多样化的需求为目标，但其更多强调的是政府、市场与公民作为一个整体，三者均衡发力的重要性。
根据全球治理委员会的定义，治理不是一整套规则，而是一个过程；它的基础不是控制，而是协调；不是正式的制度，而是持续的互动（俞可平，1999）。传统的治理方式可以看作一元化的单中心秩序。在单中心治理中，下级存在投上级所好而扭曲信息的倾向，最终导致绩效与期望出现差距。而多中心治理理论从治理有效性的角度出发，强调决策中心下移，允许多个权力中心或服务中心对公共事务的共同参与。多中心治理理论认为市场、政府以及公民这三者之间应建立起多中心的合作互补关系，推动公共服务的有效供给；多方围绕公共事务进行筹划，通过合作、协商、谈判，而不是简单的行政规划和命令来解决问题，从而形成一个多元互动的管理过程，推动政府形成有限、责任、法治、服务政府的观念（王志刚，2009）。
在多中心治理的视角下，政府购买服务是实现政府与社会合作互补的有效途径之一。它注重竞争与合作的结合，认为从政府到公民个体，包括各类社会团体、企业等都可以提供社会公共产品和服务，参与公共事务的治理和绩效评价，从而刺激市场竞争，使政府在公共服务提供中不再处于垄断地位，使公共资源得到合理有效的运用，满足社会发展和公民需求。此外，多中心治理也强调赋予公民更加自由、广泛的选择权，由此，社会组织才能充分发挥其专业性，更好地吸纳公民意见，把握公民需求，从而形成良好的互动关系，将更多优质公共服务带给公民。
相对于经典理论，这些后续理论指出了公民参与是提升政府购买服务水平的关键所在，将公民从边缘位置拉回到了购买服务的中心地位上来。也就是说，只有充分调查公民需求，为其开拓有效的意见表达渠道，政府购买社会服务才可能真正步入正轨，达到公民利益最大化的目标。
三 我国政府向社会组织购买公共服务的模式
目前我国政府向社会组织购买公共服务的模式可以从购买方与承接方的关系，以及购买内容两个角度来进行划分。第一种划分方式下可以分为依赖关系非竞争性购买模式、独立关系竞争性购买模式与独立关系非竞争性购买模式；第二种划分方式下可分为综合购买与专项购买。
（一）从购买方与承接方的关系的角度
在这个角度之下，POSC可以进一步依据两个维度划分：从社会组织与政府之间的关系维度来说，当承接某项公共服务的社会组织独立于政府而存在时，属于独立性服务购买，反之则为依赖性服务购买；从购买方式的竞争性维度来看又可以划分为竞争性购买与非竞争性购买。综合来看便形成了依赖关系竞争性购买、依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买、独立关系竞争性购买四种工作模式（王名、乐园，2008）。在中国的实践中，较常见到的是后三种模式，在本书中我们暂且不讨论依赖关系竞争性购买的方式。
1.依赖关系非竞争性购买模式
当购买方与承接方相互依赖且不通过竞争购买时，这种模式即为依赖关系非竞争性购买，即政府将某些社会服务定向委托给相关的社会组织，承接服务的社会组织通常是因为得到政府的购买任务而建立的，与政府部门保持依赖关系。在市场上缺乏合资质的服务承接者时，这一方法能解决POSC中“买不到”的问题。这一模式的特点如下。
第一，社会组织与政府部门是“上下级”关系，社会组织因政府需要而产生，完全服务于政府意志，缺少自己的组织目标。第二，政府与组织创办者有千丝万缕的关系，购买程序没有体现竞争、公平等原则。第三，缺乏有效的评估机制，政府采用的依然是传统意义上的直接管理，而非契约化的间接管理，难以有效监察服务质量。第四，购买服务没有起到风险分担作用，承接方只是被动执行政府命令，所有可能的不利后果依然由政府承担。
2.独立关系非竞争性购买模式
不同于第一种工作模式，独立关系非竞争性购买中的社会组织往往是独立于政府而存在的，并非是由政府部门为了购买服务的专门事项而成立的，并不需要依附政府，它们通常在政府外还有其他合作伙伴。而政府在筛选社会组织时通常倾向于通过非竞争的方式，选择一些口碑、信誉良好的社会组织，最大限度地减少风险。这种模式具备几个明显的特点。
第一，提供服务的社会组织是业已存在的民间组织，因为购买项目而与政府建立起合作关系，并不依赖于政府的购买资金生存。第二，两者的合作是建立在相互协商的基础上的，没有公开的竞争过程。如果承接方无法提供令人满意的服务，政府可以更换购买的对象。也就是说，存在潜在的竞争市场，这些民间组织并非不可替代，不具有垄断性。第三，管理专业化、高效率和口碑较好的民间组织往往成为政府优先考虑的对象，它们提供的公共服务也使该模式在某种意义上更加接近政府购买服务的初衷。第四，政府与社会组织之间有着较为明确的责任界限，具有独立性的社会组织能够为公共服务承担独立责任，政府只充当监管的角色，因此双方在权责上有一定程度的明晰。
3.独立关系竞争性购买模式
当服务承接者与购买者之间没有任何人事、组织资源之间的互动，两者相互独立，而购买又采取竞争性方式时，即为独立关系竞争性购买模式。政府往往会使用公开招标的方式来筛选合适的社会机构，这个过程有公开竞争性。这种方式可以帮助购买者挑选出最合适的服务承接者，以达到成本的最小化、利益与专业性的最大化。此种模式具备以下几个特点。
第一，承接者与购买者是两个完全独立的主体，两者间没有资源上的重合或者依赖。购买程序属于公开竞争，通过招投标等方式，民间组织自愿参与，政府部门综合考量社会组织的资质以及投入成本等因素后选择合适的社会组织承担相关服务。第二，承接者与购买者之间会签署协议，明确各自的责任与共同责任，一切按合约行事。第三，不同的社会组织有不同的特点和擅长的领域，拥有的资源与管理经验也不尽相同，因此这些组织往往能根据自身特点来为社会提供优质的公共服务。第四，每个组织都有自己的发展目标，它们可以通过提供其他额外的社会服务来拓展自身业务范围、提升社会影响力，这一特点激励着社会组织竭尽所能提供更多更好的服务。第五，除了政府部门提供的购买经费外，一些实力较强的组织还可能根据实际需要投入相关经费，从而跨越纯粹的“委托”关系，建立起与政府部门的“合作”关系。
但从中国目前的实际情况来看，完全的独立关系竞争性购买还是比较少的（王浦劬、萨拉蒙，2010），大部分实践介于独立关系非竞争性购买与独立关系竞争性购买之间，这意味着，一些大的社会组织往往能聚集更多的政府资源，与政府之间有较为密切的关系，而使其与政府的协商能力增强，它们在招投标中确实容易得到较高的评价。
（二）从购买内容的角度
根据购买内容的不同，POSC可以分为综合购买与专项购买两种模式。综合购买一般由市政府针对某一项公共服务在社会上发起公开招标活动，由社会组织通过竞投取得承接服务的资格，使用的是市财政的专门资金。这种模式覆盖的服务群体较广，通常以家庭为中心，围绕家庭中不同成员的需求，深入了解其所处的环境，根据他们的不同特点进行针对性的服务，会涵盖家庭、青少年、老人、妇女等领域。综合服务中需要的专业人员也较多。专项购买一般只涉及某一领域或某类特定的任务，其目标对象也往往是某个特定的人群，规模和资金量相对较小，一般只需几个专业人员。通常情况下，事业单位或是各层级政府机构是主要的购买者，如相关行政部门、疾控中心、工青妇等群团组织、各类基金会、社工委等，按相关购买程序开展。
综合购买与专项购买都是政府向社会组织购买服务项目的方式，但在功能、形式、性质上各有特点。两者既有购买程序、服务开展、评估验收等中观层面上的不同，亦有人员构成、工作性质与人员能力要求等微观层面上之差异。丁瑜等综合了广州市的家庭综合服务中心（以下简称家综）与专项服务的特征，从15个细项、3个层面上对两者的差异进行了具体的阐述，根据近两年的政策与实践更新，归纳如表1-1所示（2017）。
表1-1 综合购买与专项购买的比较
表1-1 综合购买与专项购买的比较-续表
从政府购买的相关公共服务情况来看，无论是发展现状还是推行力度，专项服务都远远落后于综合服务，其规章制度、运行模式、人员安排等方面都是在综合服务的基础上建立起来的，但通常取决于购买方与承接方的实际工作需求，没有规章可循，可以说专项服务暂时无法离开综合服务而单独存在。
相对于国外的政府购买服务，中国在制度演变、购买方式与工作模式上都有其独特性。作为公共管理改革的后发国家，中国的政府购买服务还处于比较初步的阶段。尽管新公共服务、多中心治理等理念都强调公民与各种社会或私人机构的参与，从而实现公民利益最大化，满足公民多样化的需求，但在我国，不论是在政策还是实践中都对公共服务的多元化，包括不同的购买方式，承接机构的多样性，服务内容的多元性，服务手法的整合性、创新性，灵活的评估方式等，以及公民的重要性关注不足，学术研究也未能从三元主体中的使用者主体角度展开深入阐述，关注的主要还是政府与社会组织的关系。本书认为，我国政府向社会组织购买服务下一步的发展方向应是：将公民吸纳进政府购买服务的过程，使作为公共服务使用者的公民能够向政府传达自己对公共事务的需求，合理表达自己对公共事务的看法与评价，根据自己的需求投入相关问题的治理中，从而实现公民利益最大化和公民多样化的需求。
那么不同国家和地区在POSC方面有何尝试与经验可供借鉴？它们在这类问题上是如何解决的？有什么思考？下一章中我们将分别介绍中国香港、美国和英国的不同制度设计与实践，让读者可以了解不同的福利理念、社会背景下会产生什么不同的运作方式，从而更好地理解中国的现实状况与未来可能的发展方向。