第二章 来自中国香港、美国和英国的经验

第一节 中国香港

一 公共服务供给制度建设

早在20世纪70年代，我国香港地区就开始将部分公共服务职能转移给社会组织，建立起“官管民营”的方式，由政府负责规划、提供经费、进行监督，并负责提供社会保障和紧急救援服务，由社会组织承担大部分社会公共服务。在总额资助背景下，所有的开支都能依据政府给出的开支清单实报实销，是一种政府全包的“大锅饭”制度（梁祖彬，2009）。在这一制度下，社会组织有稳定的财政支持，政府制定严格的专业资格要求、人员编制等规章，促进了公共服务专业化和社会工作的发展。但这一制度的弊端也是显而易见的。政府需要对社会组织进行严格的投入控制（input control），实时管控机构聘任社工的具体数量、资质及薪酬条件，以保障政府的资助能够最大限度地运用于公共服务中，政府部门需要为此付出很高的监察成本。由于社会组织不能保留服务中节省下来的款项，它们往往缺乏开源节流的动力，政府兜底的制度令善用资源与降低成本的意愿大大削减。过于复杂的行政规定也限制了社会组织自由调配资源的能力，制约了机构的灵活性和自主性，使服务趋于僵化，未能紧贴社会不断变化的需要（温卓毅，2011）。

香港在20世纪90年代中后期经济增速下滑，基建与社会福利的开支令其财政一度出现赤字，彼时的社会福利与服务转换成一种“物有所值”与满足社区真正需要的思路，而不是像原来那样只是“一味向社会福利部门注入更多的公帑”（Chan，2000）。2000年，香港社会福利署发表了《社会福利津贴制度检讨》，取消了原来对非政府组织实报实销的资助方式，改成“整笔拨款资助制度”。根据2008年《整笔拨款津助制度检讨报告》，在该模式下，政府购买服务由竞争性投标、整笔拨款制度与服务表现监察系统三部分组成，分别对应了向谁购买服务、如何支付服务和如何确保服务质量的问题。

（一）向谁购买服务：竞争性投标

新开办的受资助服务采用竞争性投标（competitive bidding）方式确定服务营办者（Coopers & Lybrand，1995），社会福利署在安老服务中设置“合约管理组”，负责“推行以竞争性投标方式分配福利服务单位的长远策略，达到提供最物有所值的服务的目的”[1]。政府根据情况制定招标计划，社会组织与私营机构都可以参与竞投，在中央投标委员会批准之后，双方签订服务合约。服务完成后，政府以服务量与服务质量等一系列指标作为评判标准，对服务承接方的工作成果进行评价，并按照合同约定的金额向其付款。

香港政府在1999年的财政预算案中提出，首先在“长者家务助理”与“送饭”两项服务中进行竞争性投标的试点，在优化资源调配与提高成本效益方面取得了显著成效。2001年开始推行社区照顾服务，由政府制定一个服务的固定价格，鼓励相关的社会组织参与到竞投中，依据这个定价承担相关服务，这也是一次效果较为满意的尝试。在之后的回顾中，社会福利署称：“机构不但踊跃参与每一次的服务竞投，而成功投得服务合约的经营者所承诺提供的服务名额，亦比我们原先所定的目标多，同时又能够保持服务的质素。”[2]（香港社会福利署，2010）之后这一方式被主要应用于配备住宿服务的老人照顾和精神康复领域，在其他领域里依然是用社会福利署向社会组织发布征求意见书或意向书的方式来确定新的服务承接者（温卓毅，2011）。

（二）如何支付服务：整笔拨款制度

整笔拨款津贴制度是《整笔拨款津助制度检讨报告》建议采用的“固定资助模式”，于2001年1月起正式实施。该制度的目的在于提高社会组织的效率、创造弹性空间与加强问责。新制度的实施改变了社会组织的资助安排与管理方式，政府根据固定的计算公式确定受助机构的年度资助额，并采用一次性付款或发放经常性拨款的方式支付。在实际中，社会组织由于员工数量、薪酬条件、其他需要投入的项目等会影响到在某个公共服务项目上的投入，政府对这一方面不再进行严格把控，而转为监督其最终的服务产出（output）与服务效果（outcome）。这样做的优点是让社会组织有了更大的自主权，可以依据实际情况和社会需要来自由配置资源，进行灵活调整，具有了较大的发挥空间，比较符合实际操作的情况。

但该措施实施以后，逐渐地也受到了很多专业人士的批评，尽管在确定金额时会考虑各项服务与个别机构的特性，并根据不同性质服务所需人手分配各机构的员工薪酬，但这种拨款一笔过的形式使每年资助额有封顶限制，社会组织又会失去牢固的资金保障，可能使之在人员配置上采取紧缩策略，从而造成社会组织人手短缺、压力沉重的问题。因此，尽管这种资助方式的灵活性得到普遍认可，但也被质疑是政府变相控制与削减社会福利开支的手段（温卓毅，2011）。

（三）如何确保服务质量：服务表现监察系统

香港社会福利署于1997年10月建立“服务表现监察系统”（Service Performance Monitoring System），旨在加强政府对社会组织所提供服务的质量控制。该监察系统包括19条服务质量标准（SQSS）、津贴及服务协议及服务项目评估方法。该系统对应的《服务表现监察制度》指出，社会福利署的相关部门会深入服务场所进行实地考察和监督，包括开展服务统计、实地评估、突击检查、投诉审查、走访服务对象等，以获取相关信息。服务提供者需要提供一份完整的自我评估报告，应包含服务规定、服务标准、服务项目数量、评判服务成效的基本标准等内容。机构每年进行一次自我评估，每三年接受一次外部评估，评估的方式主要有从业者访谈、使用者访谈、文件审阅、实地考察等几部分，促使社会组织自觉接受公众检查，不断自我激励、监督。

到目前，香港政府已经建立起了完善的购买服务与监察体系，制定的相关文件包括购买服务流程方面的《受资助非政府组织福利机构的采购程序》《服务文件》《受资助非政府福利机构的存货管理》《非政府机构工程合约的批出和管理》《受资助非政府福利机构的人事管理》《津贴及服务协议》，以及监督方面的《服务表现监察制度》《非政府福利机构纪律守则样本》《防止慈善团体被利用作恐怖分子融资活动指引》等。这些文件对采购过程、具体的服务内容、须遵守的服务原则、人事调动与管理、监督办法、服务评价手段等问题作出了明确的界定与阐述（隗苗苗，2016）。

二 社会工作服务专业性的培育

在香港，社会工作者是社会组织运行的支撑力量，许多社会工作内容，如养老、病人康复、家庭和儿童福利、青少年引导、解决社区相关问题、医疗援助、犯罪预防等都是由社会工作者来完成的。根据香港社会工作者注册局的统计数据，截至2019年7月8日，香港总注册社工人数达到23314人，其中在非政府组织工作的社工人数为13610人，占总人数的58.3%。[3]

在香港，要想成为一名社会工作者，必须经历严格的注册程序。依据1997年6月6日生效的《社会工作者注册条例》，香港于1998年1月18日成立香港特别行政区社会工作者注册局（以下简称注册局）。在香港，个人不可随意自称为社会工作者，所有社会工作岗位只有注册社会工作者才可以入职。注册资格从三个方面作出规定，第一是通过资历考核，即申请人要持有获注册局认可的社会工作学位或文凭或获得注册局信纳，具体包括在1982年3月31日或该日之前已担任任何社会工作职位及在该日期之后已担任一个或多于一个的社会工作职位至少10年，不论是否连续担任该职位或该等职位。第二是无犯罪记录。注册局可以拒绝曾在香港或其他地方被裁定犯任何可令社会工作者的专业声誉受损或可判处监禁（不论该人士是否被判处了监禁）人士的注册申请。第三是要通常居于香港。注册流程包括两大部分。一是申请注册，符合资格的人士要先向注册主任提出书面申请，再由注册局告知申请结果，比如接纳或拒绝注册，而对于拒绝注册的当局会给出具体理由。二是注册期满及续期，也必须向注册主任提出书面申请，申请时间也有严格规定，应在不早于现有注册期满日期前3个月、不迟于该日期前28天的时间提出；注册期满而又未申请延期注册的社会工作者需要重新申请注册。[4]为了确保社会工作者更好地履行工作职责，注册局还成立了专门的纪律委员会，通过获取证据及处理投诉事件，确保服务对象的权益。

香港社会工作者的组织管理与薪酬福利体系是比较完善的。专业社会工作者有自己的一套职级体系，这一点和教育行业、行政行业或其他行业的专业工作人员高度相似。当前，该职级体系由助理职级与更高一层的主任职级组成。助理职级下设三个等级，依次往上是社会工作助理、高级社会工作助理、总社会工作助理；主任职级则包含五个等级，依次往上是助理社会工作主任、社会工作主任、高级社会工作主任、总社会工作主任、首席社会工作主任。和其他专业技术人员一样，不同职级的社会工作者拥有不同的权责，并享受不同标准的薪酬待遇。社工不仅享有香港政府资助的酬劳，还可以参照公务员薪资待遇的变化获得额外的补贴。

社工的专业能力培训也备受重视。早在1972年，香港就提出要推动社会工作朝着专业化方向发展，规定所有从事社会公共服务的社会工作者都必须接受社会工作专业训练。为保障社工的专业性，香港特别设立了社会工作训练基金，为社工接受短期课程训练、参与各种研讨会和交流活动提供机会。通过这些措施，香港社工队伍保持了稳定性和专业性。社会组织在专业人员的监督指导下，在服务覆盖面、服务深度和服务效率方面都具有了很多优势（彭华民、万国威，2013）。

香港在公共服务上一直致力于构建完善的制度体系，关注社会工作者的专业性和稳定性，才能发展优质的公共服务质量。这里我们能受到的启发在于以下两点。

第一，完善制度设计，是社会工作专业化发展的重中之重。在制度设计上，健全的规章制度贯穿购买服务始终，从最开始招投标计划的提出与设计、相关信息的发布、投标的每个细节，到服务质量标准制定、服务成果的监管，都有着详尽完备的规范。政府、社会组织以及相关社会企业都需要按照标准流程走，没有议价空间，这样严格的规则堵死了人情关系运作的可能性，减少了外界因素的不可控影响，将公平、公正、透明的原则发挥最大化，利于激励机构之间的正当竞争，从而提升公共服务质量。

相较于之前的拨款制度，现阶段实行的整笔拨款制度更具有灵活性，为机构提供了“严丝合缝”的规范之中的“自由量度”空间。财政方面的严格监管为的是钱能“用得其所”，不会被浪费在不应该的地方，尤其不会走进滥用、乱用、私用的死胡同中。但过于死板的财务制度会制约组织发展，影响服务的提供，比如批准手续繁琐，一些无法预计的临时开销会难以执行，对人员开支的规定不随时间与情况发展变化，会限制社会组织的人才培育等。即便是整笔拨款，也有值得商榷之处，比如是否按年增长，不同规模的机构是否采用统一标准等。广州现行的POSC资助制度介于整笔拨款与总额资助之间，既限定每年的拨款总额，又对资金的使用，比如每部分的使用比例，机构人员资质、构成与薪酬，机构对资金的留存，其他外部资金的使用与比例等，都有严格规定，机构的自主性很小，在实践中产生了不少问题。因此，如何达成严格监管与自由裁量之间的平衡，是一个很重要的问题。

第二，专业社工的专业化、职业化以及广义上的社会工作者的专业培训是保证社会服务质量的根本。香港政府尤其注重对社会工作者的培育，与各大高校合作，在教育、职业培训上花费了大量资金，培育出在综合素质、专业程度上都极具实力的社会工作者，构建出了完善的、切实可行的制度体系。合理的职级体系与薪酬制度能够对社会工作者形成激励，而政府组织的社工培训使社工人力资本实现增值，促进了社会工作专业性的提升，优化了服务质量。社会福利与服务的各领域以及一些专业领域如医疗、司法、金融等都与社会工作建立了稳定的专业关系，很多专业程序中都有社工的介入，社会工作的专业性及社会工作者的专业身份得到了社会的充分认可，自我认同也较高，形成了良性循环。