第一节 导论

随着政府服务观念的转变与相关政策推动，采用POSC模式的城市不断增多，覆盖的服务领域逐步扩展，服务内容日趋多样化，同时，也出现了很多现实难题，制度设计、市场环境、项目管理、承接主体发展等方面的不完善，导致购买服务未能满足民众的需求，有时会造成公共资源的浪费。尤其是在较早采用POSC的城市里，社会服务日新月异，人们的需求不断变化、增多、复杂化，对其的回应也相应地需要更复杂的设计、评估，更周密的考虑，以及更完善的制度支撑。有些城市已经凸显了POSC的发展瓶颈，购买服务实践过程中问题层出不穷。比如政府作为巨大的行政机器，财务制度与程序谨慎复杂，承接服务的社会组织同时运作不同的服务项目，承担了很大的财务风险，在一定程度上影响甚至制约了服务开展与机构发展；以招投标为主的购买方式捆绑着按各项指标计分的评估方式，刻板的绩效考核势必在一定时间之后引发社会组织重投标、重评估、轻过程的趋势，机构可能会“摆花架子”以应付评估，求得好分数过关得到下一轮经费，不重视服务对象的真正需求甚至潦草应付；各社会组织间因此产生恶性竞争，为夺标不断提高服务承诺，脱离实际，还有为争夺中标机会贿赂官员、走关系布网络，甚至使用黑恶手段压制竞争对手的；有些机构会因为评估中的零点几分之差丢掉一个项目，人员撤离，令社区的服务中断，有些社区服务几经易手，居民无所适从，建立起来的社会工作的专业形象便打了折扣。无论是什么情况，最终都会折损政府与社会组织的公信力与专业形象，不利于公共服务的推行与发展。因此，我们不能仅仅关注POSC的优越性，更要看到其限制与存在的风险，全面正确地认知和把握这一机制的利弊，扬长避短，才能让其顺利地在本土的环境中发展下去。然而POSC模式在我国出现不到20年，许多地方政府尚缺乏实际经验，一路摸索一路前行，难免会走不必要的弯路。在此情况下，总结我国已有实践中的典型案例，为后来者提供借鉴与指导就显得尤为重要。

广东省一直走在改革开放的前沿，在公共服务供给的公私合作实践方面也是敢闯敢试，内容、数量与质量上都位于我国前列，而在广东省内，又以广佛都市圈最为突出。广州和佛山两市经济发达，制度完善，敢于尝新，都较早采用了POSC的模式，历经十数年发展，在政府购买与社会工作发展方面形成了自身鲜明的特色。广州、佛山正逐步一体化，人员流动更为频繁，许多政策都鼓励两地资源、人才互通，许多措施体现了“同城”的思想，但两地发展历史与现状不同，经济社会、传统习俗、人文风貌、社区状态各有特色，社会服务也发展出不同的形态，具有独特的地方特色。如果说广州在社会服务方面呈现构图和投入的“宏大”手笔，推行与发展的“强大”动力，以及资源和人才的“丰富”积累，那么佛山则显现出一种“小而美”“精专尖”的灵活高效态势。通过对比广州市与佛山市政府向社会组织购买公共服务的实践，我们发现佛山在购买服务方面的尝试更倾向小型化、分领域，也更灵活，它不是直接对广州的经验加以复制，而是基于自己的经济社会发展特征，逐步形成了自己的逻辑，比如更加关注服务使用者，尝试在实践中体现购买者与承接者对使用者需求的重视，重视服务方案设计，评估过程更加扁平、直接，购买者也更尊重承接者的专业性与项目的实际运营需要，在资金投入、过程管理和结果评估方面都有新的构想和实践，以提升服务成效。这种关注使用者的价值导向使佛山的社会服务具有先进的思维，在一定程度上填补了广州的“短板”，两地的经验合一，就对全国其他地方的实践具有很好的参考性。那么，广州在近年的政府购买实践中究竟有何经验教训？佛山的实践有什么特别之处？它的价值会产生什么样的实践导向？它的案例能为我们提供什么经验，有哪些是值得深思的？又有哪些问题需要注意和避免？围绕着这些问题，以及要对POSC的发展进行梳理与反思的目的，我们想在本书中回答以下问题。

（1）政府购买公共服务在世界范围内经历了怎样的变迁？背后的理论逻辑为何？

（2）各国、各地区有哪些主要的实践经验？它们各自的特点是什么？

（3）我国的实践又是基于怎样的制度背景与理论基础？我国政府购买公共服务的主要方式是怎样的？有何利弊？

（4）佛山的公共服务供给现状如何？政府购买公共服务的基本状况是怎样的？它的案例标示了怎样的特点，会给我们带来什么启发？

（5）政府购买公共服务中的三元主体应是怎样的关系？在我国的经济社会发展背景下POSC的实践应如何回应这样的关系？

我们将以广州的经验为引子，以佛山三个行政区政府购买养老服务的构想与实践为核心，两地的经验相互印证、相互补充，论证如何优化购买服务效率与质量，为其他城市的实践探索提供参照。更重要的是，我们要从理论上进行探讨分析，找到问题的根源，以构建一个更符合本土社会背景的POSC操作方式。

本书的第一章是回顾与梳理性质的内容，意在为读者勾勒出POSC在世界范围内的发展概况，包括学者的研究现状与各地的实践经验，使读者能更清楚地了解我国POSC处于什么阶段，面临什么问题。首先梳理当前关于政府向社会组织购买服务的已有研究，呈现国内外政府向社会组织购买服务制度的变迁历程、所依据的理论基础，以及我国最终形成的购买服务的模式；然后，总结其他国家与地区的经验，一窥其POSC制度的特征与共同点，这将给我们一些启示，让我们更充分理解在不同社会经济背景下的不同实践重点。

在第二章里介绍中国香港、美国及英国的政府购买服务经验，通过梳理三个国家/地区的POSC发展状况，深入剖析它们的经验，包括制度建设、购买服务的流程以及相应的保障措施等，探究它们是如何健全POSC机制，如何使不同主体在过程中发挥各自的作用，最终走向合作共赢的。本章的最终目的与叙述重点在于探讨各地的优势与对我国的启发。

第三章是理论框架的部分，将详细阐释对三元主体关系的理解。首先讲述广州的故事，它遇到的问题是一个缩影，能让我们对我国的POSC现状一窥究竟。从种种问题中我们可以看到三元主体的关系是互相纠缠、互相影响的，购买方、承接方与使用者各有各的职能、角色与地位，哪一方独大都将引致问题，破坏平衡。因此承接方与使用者都应有其表达的权利，尤其是使用者的声音，更应该被关注与倾听。我们把这些经验工具化，便能帮助识别发展中的问题，同时，也让我们对三元主体关系有更深的把握。

在前几章铺垫的全局眼光下我们将再次聚焦本土，阐述在广佛同城的背景下佛山本地的政策导向与实践方式，让读者体会佛山POSC的独到之处，以更好地理解前面讲述的三元主体关系。第四章至第六章分别阐述了佛山市三个区政府向社会组织购买养老服务的规划案例，从项目的背景、社区及人口特征、项目设计过程、规划等方面进行详细剖析，让读者对三个项目的运行逻辑一目了然，便能更好地理解各自的优势，进而理解三元主体环环相扣的关系应如何落实到服务规划中。最后第七章在整合三个案例的基础上再回到三元主体框架，从不同角度分别提出政策建议。

本书的整体架构与内容的呈现方式都是为了凸显我们的核心思想，即POSC中的三元主体应是一种平衡的、互相呼应、互相扣合的关系。采用三元主体分析框架，对POSC过程中各个角色的职能与地位进行分析是本书的第一个创新点。在此视角下，不难发现我国当前社会服务供给中不同主体的力量悬殊，尤其是购买方的政府一家独大，而承接方与使用者进行利益表达的权利得不到施展，主体间关系长期呈现失衡状态。在实践中，政府应适当为社会服务“松绑”，给予承接方与使用者充足的发展空间，尤其要注重服务使用者的利益与需求，鼓励使用者就切身利益之事发出声音，要用不同的方式确保其有更多的参与权与话语权，为其创造有效的表达途径，将使用者的诉求作为社会服务规划的依据，也要有有效的监督与评价机制来保障。这既是我们的目标，也是目前存在的最大问题——许多项目看起来好像是为了满足使用者需求，或自诩建立在需求评估的基础上，但实际上很多都是“做出来的”需求，浮于表面。佛山的案例能否给我们一些示范，让我们看到如何才是真正回应使用者需求？如何将使用者的意见与评价真正融入项目中，亦即真正的“以民为本”如何落实？进而启发读者对于当前政社关系的反思。

本书的第二个创新点在于案例的选取。佛山作为广州的近邻，往往被掩盖在广州社会经济发展的耀眼光芒之下，关于POSC、社会工作发展的许多论述都是以广州为案例展开的。但经过十来年的快速发展，广州近年来的社会工作实践遇到了很多亟待解决的问题，最突出的就是它的家庭综合服务中心的模式，从设计到实施都以结果考察为核心，非常容易出现评估分数高于一切、结果重于过程的现象。政府成为整个体系运作的主轴，社会组织成为围绕指标行动的次要角色，而作为服务接受方的使用者则最为弱势，没有实际上的发言权。调研发现，相对于我国其他地区在指标限定上严格死板的特征，佛山市政府向社会组织购买服务的灵活度较高，更注重民众的声音，并且能够根据使用者的需要进行调整。它的实践更接近三元主体平衡发力的形态，在此基础上所做的规划也更有实现的条件。使用者的权利与权益是佛山社会服务供给的关注重点，通过有效的参与渠道，群众的意见与评价得以融入整个项目的设计与规划中，被赋予了监督与推进的角色。不同于国外或我国香港等其他社会服务较为发达的国家和地区，广州与佛山和我国其他地区处在同样的社会背景下，各方面制度与文化都更为相似，可借鉴性高，对于我国其他地区提升自身政府向社会组织购买服务的水平更具参考价值。本书讨论广佛两地的经验，正是希望能够在这一点上提供一个好的样本。

本书讲述了广州及佛山三个不同区的经验，有关联，有对比，以案例数量与类型上的丰富性避免了案例不足带来的偏差，通过全局的分析使读者能更全面地了解我国政府向社会组织购买服务的现状与不足，使之对购买服务的未来发展有更深入的了解。这是本书的第三个创新点。