第二节　特殊情形下的原告主体资格确认

其实，对原告主体资格的确认工作远比前述内容复杂得多。实践中，还有许多特殊情形下的原告主体资格确认问题值得探讨和研究。

一、以通告类文书形式作出的行政行为，未在文书中被列明的人能否成为适格原告

当行政行为涉及一定范围内众多行政相对人时，行政机关往往会在相应地域范围内张贴通告、公告或通知等，通过该等书面形式公示行政行为的内容，并告知行政相对人的权利和义务。此类做法常见之于农村集体土地征收、房屋征收、违法建设查处、疏解腾退等领域。行政机关之所以这么做，有的是出于自身工作需要，有的是基于法律法规对行政行为的程序规定，如《征补条例》第13条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。”

问题在于这类文书虽然界定了行政行为所涉范围，但没有列明行政相对人姓名或名称。那么，该范围内的人能否构成行政相对人？有没有权利作为原告提起行政诉讼？笔者认为通告类文书所确定范围之内的人能够成为行政诉讼原告。因为：

首先，通告类文书所涉行政行为指向的对象是可以确定的。正如《中国行政审判指导案例》第1卷对最高人民法院（2001）行终字第14号行政判决书评述中所说：“（通知）所涉及的对象是特定的，即北苑小区的全部被拆迁单位和被拆迁户，人数是确定的。不能因为行政行为没有列举相对人的名单而否认其对象的特定性。”[3]

其次，该范围内的人和此类行政行为存在利害关系。

实践中，行政机关或行政行为实施单位把该类文书作为实施行政行为的依据，并据此对其划定范围内的人开展相应工作。例如，在国有土地上房屋征收补偿过程中，房屋征收公告和房屋征收决定都没有列明被征收人，但征收部门可以对征收决定书划定的四至范围内的房屋实施强制征收。《征补条例》第13条和第26条规定，房屋征收部门与被征收人逾期未能达成补偿协议的，市、县级人民政府有权按照征收决定公告中的征收补偿方案作出补偿决定。此时，安置补偿方案是作出补偿决定的依据，事关被征收人能够获得安置补偿的多少，影响着他们的财产权益。

所以，即便通告类文书没有列明行政相对人姓名或名称，但其行政行为对文书划定范围的人的权利义务产生影响的，这些人就应当具备原告诉讼主体资格，有权利以原告身份提起行政诉讼。

二、行政协议诉讼中的原告主体资格

行政协议，又称行政合同，按照《行政协议若干问题规定》第1条规定，是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《行政协议若干问题规定》第2条采用列举加概括的方式，明确了行政协议类型。目前，常见的行政协议主要有政府特许经营协议，土地房屋征收征用补偿协议，矿业权等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，政府与社会资本合作协议等，其他如国有土地使用权出让合同、政府法律服务采购合同等。

这类协议的特点在于同时兼具行政管理中行政行为属性和民商事法律行为中合同的特质。虽然行政协议具有合同属性，但并不意味着订立合同的各方当事人都享有起诉权。《行政诉讼法》第12条第1款规定人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，其中第（11）项即为，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。《行政协议若干问题规定》第4条规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”可见，因订立、变更和履行行政协议而引发纠纷，订立合同的公民、法人或其他组织对此不服的，可以提起行政诉讼。因此，这就意味着，在行政协议诉讼案件中，只有订立合同的非行政方才具备原告主体资格，有权提起行政诉讼，而行政主体无权作为原告提起诉讼。

实践中，需要注意《行政协议若干问题规定》的溯及力问题。《行政协议若干问题规定》第28条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”据此规定，以2015年5月1日为时间节点，《行政协议若干问题规定》只对2015年5月1日以后签订的行政协议具有溯及力。

三、行政机关法人能不能成为原告

有人提出行政机关作为法人，可以成为原告，因为，《行政诉讼法》第2条和第12条中均规定“法人”对行政行为不服的，有权提起诉讼。笔者认为这是对法条的误读和对“法人”的错误理解。

行政诉讼本质是“民告官”，即行政相对人诉行政机关，而非“官告民”或“官告官”。被诉行政机关和行政相对人是管理者和被管理者的关系，两者地位是不平等的。如果行政机关认为自己作出的行政行为不当，可依职权通过变更、重作或撤销原行政行为等方式进行补救，无需借助行政诉讼途径即可解决。如果行政机关作为原告提起行政诉讼，无异于自己告自己，成了“官告官”，显然违背了行政诉讼“民告官”的本质，有悖于“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”的行政诉讼法立法目的。可见，前述法条中的“法人”应为非行政机关的行政管理相对人，即受民法调整的平等民事法律主体意义上的机关法人，亦即《民法典》第57条所规定的法人，是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，而不是行政管理意义上的行政机关法人。所以，这里的法人不包括行政机关法人，履行行政职能的行政机关法人不属于行政诉讼法所规定有权起诉的法人，不能成为行政诉讼原告。

这里需要强调的是，被告亦不能通过反诉的方式，成为反诉原告。现行行政诉讼法律中并未赋予行政机关或被授权组织等被告方反诉之权利，故其无权提起反诉。因此，也就不可能成为反诉原告。对此，《行政协议若干问题规定》第6条明确规定：“人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。”

不过在特定情形下，符合条件的行政机关也可以成为行政诉讼原告。“当一个行政机关成为其他行政机关行使行政管理职权的相对人，并认为其他行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，它同样可以作为机关法人以原告的身份提起诉讼。行政机关之间的行政行为与行政机关内部的行政行为是两个不同的概念，二者之间属于交叉关系而不是从属关系，不能在二者之间简单地划等号。”[4]

四、不服行政复议决定案件中，原告主体资格如何认定

行政复议申请人和行政诉讼原告均是认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。对此，《行政复议法》第2条和《行政诉讼法》第2条分别作出了明确规定。但需要关注两个核心问题：

问题一：行政复议申请人能否对其申请复议的任何行政复议决定提起行政诉讼？

答案当然是否定的。《行政复议法》第5条规定行政复议申请人不服行政复议决定有权提起行政诉讼，可是在但书部分也同时规定了除外情形，即“但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”。据此，任何人都不得对终局裁决类行政复议决定（即行政复议决定为最终裁决）提起行政诉讼，即便是行政复议申请人也不例外。

目前，属于行政复议最终裁决的主要有三种情形。一种是《行政复议法》第14条规定的情形：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”另一种是《行政复议法》第30条第2款规定的情形：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”第三种是《中华人民共和国出境入境管理法》第64条规定的情形：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。”对此三种行政复议决定，行政复议申请人依法不能提起行政诉讼，此种情形下，行政复议申请人不能成为行政诉讼原告。

问题二：行政机关不服复议决定时，是否有权提起行政诉讼？

无论行政复议决定是不是最终裁决，也不问该复议决定是否正确，行政机关都不能成为行政诉讼原告，对此提起行政诉讼。因为，根据《行政复议法》第31条第3款和第32条第1款规定，对被申请人行政机关而言，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力，被申请人应当履行行政复议决定。即使被申请人对复议决定结果持有异议，也只能以合适的方式（如报告、请示等）向上级机关予以表达，而非通过行政诉讼渠道寻求救济。

五、未取得字号的合伙企业和个体工商户，应以谁的名义起诉

经工商行政管理部门核准登记取得字号的，依法以登记的字号为原告。那么，没有取得字号的合伙企业和个体工商户涉诉时，应以谁的名义作为原告起诉呢？

根据《（2018年）行政诉讼法解释》第15条规定，“未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告”，“（个体工商户）以营业执照上登记的经营者为原告”。

六、企业或非营利性法人不服行政行为时，法定代表人、出资人或设立人能否以自己名义作为原告起诉

通常而言，当行政行为侵害或可能侵害企业、社会组织等主体合法权益时，由单位作为原告提起诉讼。但当单位怠于行使诉讼权利，或单位已被合并或分立，无法行使诉讼权利，致使股东等出资方、合作方等实际权益人的利益受损或可能受损时，又该如何救济？实际权益人能否以自己个人名义提起诉讼？答案是肯定的，根据《（2018年）行政诉讼法解释》第16条至17条之规定，具有下列情形之一的，即可以个人名义起诉：

（1）联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。

（2）非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。需要提醒注意的是，这里的企业仅限于“非国有企业”。

（3）事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。