第一章　原告

第一节　原告概述与类别

提起行政诉讼是原告的权利，但提起行政诉讼的原告并不当然就具备合法的行政诉讼主体资格。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，该法对于能否提起诉讼采用的是主观判断标准，且取决于原告的主观认识，只要其“认为”自身合法权益受到行政行为的侵犯，就有权利向人民法院提起诉讼，至于其观点是否正确和诉求能否成立则在所不问。现行的立案登记制度取代了以前的立案审查制度，使得任何人在理论上都有权作为原告提起诉讼。虽然行政诉讼原告资格是行政诉讼中的一项程序性权利，但要成为适格的原告，具备诉讼主体资格，并非如此简单。

行政诉讼原告资格是指向人民法院提起行政诉讼时，原告需要符合的法定条件。鉴于行政行为涉及的对象不完全局限于行政相对人，有时还涉及利害关系人，所以，行政行为影响的结果有时会突破相对性。同时，行政诉讼原告资格确认标准由过去的相对人资格论发展到现在的法律上利害关系人资格论。这就使得确认行政诉讼原告主体资格相对更为复杂。起诉人能否取得行政诉讼原告资格，是不是适格的行政诉讼原告，一般结合以下几个方面的标准加以判断。

（1）主体要件。原告应为公民、法人或其他组织，且符合法定条件。

（2）行为要件。被诉行为应当属于行政行为，且属于人民法院行政诉讼的受案范围。如果被诉行为不是行政行为，或者被诉行为属于行政指导或过程性行政行为等，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围的，则不会形成行政诉讼。既然没有形成行政诉讼，那么，起诉人当然也就无法成为行政诉讼原告，原告资格的适格性就更无从谈起。

（3）主张的权益受到损害和行政行为有因果关系。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”可见，起诉人之所以对被诉行政行为提起诉讼，是因为其合法权益受到被诉行政行为的侵害，损害结果与行政行为之间存在关联性。否则，起诉人不具备行政诉讼原告资格。需要注意的是，在起诉立案时，损害结果与行政行为之间的关联性是否成立，原告主张保护的权益是否合法，均取决于原告方的主观判断，即原告单方“认为”。至于其主张能否成立，则不是立案时就必须要证明的，需待在案件审理后判定。

那么，哪些公民、法人或者其他组织可以成为行政诉讼主体，取得原告主体资格，有权提起诉讼呢？对此，《行政诉讼法》第25条和《（2018年）行政诉讼法解释》等作出了具体规定。结合原告自身性质及其在行政行为中所处地位，归纳起来，原告主体范围大体包括以下几类。

第一类是行政相对人。

行政行为的相对人，又叫行政相对人，是指在行政管理法律关系中，与行政主体相对应的另一方当事人，即受行政主体的行政行为影响其权益的公民、法人或其他组织。如，行政处罚决定书中列明的被处罚对象即为行政相对人。这里需要特别指出的是，对行政相对人的“人”应做广义理解，这个“人”既包括自然人，还包括法人和其他依法设立的组织；不仅是中国人，还可以是外国人、无国籍人、外国组织。当然，在涉外行政诉讼中，要遵循《行政诉讼法》第99条所确立的同等原则和对等原则。

第二类是利害关系人。

利害关系人同样需要做广义理解，指与行政行为有直接或间接利害关系的公民、法人或者其他组织。

这里的“利害关系”当理解为“法律上的利害关系”，合法权益与行政行为之间所存在的某种因果关系，应界定为被行政行为损害的合法权益，可以期望通过诉讼，受到法律保护的、现实存在或必然出现的、切身的、直接的利害关系。正如最高人民法院在（2017）最高法行申169号行政裁定书中所论述的，“所谓‘利害关系’仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）”，“一般也仅指公法上的利害关系”，“除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系”，“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼”。

对“与行政行为有利害关系”的具体表现，《（2018年）行政诉讼法解释》第12条采用列举加概括的方式，进一步作出了具体规定，即有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第25条第1款规定的“与行政行为有利害关系”：

（1）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；

（2）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；

（3）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；

（4）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；

（5）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；

（6）其他与行政行为有利害关系的情形。

如，房屋征收单位只是向张大作出了房屋征收补偿决定，作为被征收房屋的共有权人的张三，如果觉得补偿决定给出的补偿结果过低不合理的，有权作为原告提起诉讼，因为，房屋被征收后，其财产价值将转化成新的财产形式，并在房屋征收补偿决定中得以体现和固化。可见，该补偿决定所确定的补偿结果直接关系到张三能够获得补偿的多少，关系到其财产权益能否得到合理合法的保护。张三虽然没有被列为房屋征收补偿决定的相对人，但他和房屋征收补偿决定确定的补偿结果之间存在利害关系，属于利害关系人。

此外，特定情形下，债权人也可以成为行政行为的利害关系人。对此，《（2018年）行政诉讼法解释》第13条作出了具体规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”

第三类是通过继受方式取得诉讼权利的人。

因原诉讼权利人死亡或被撤销、合并、兼并的，相应的诉讼权利义务由其承继者承受。据此取得诉讼权利的人包括：

（一）有权提起诉讼的公民死亡的，其近亲属。这里需要关注两个方面的问题：

1.以谁的名义起诉或参加诉讼

按照我国现行法律规定，公民的权利能力始于出生，终于死亡。死者不能成为权利主体，公民死亡后，作为权利主体已经灭失，其诉讼主体资格也就不复存在。但基于对死者权益的保护，《行政诉讼法》第25条第2款将行政诉讼权利赋予了死者近亲属，由他们承继行使。此种情况下，死者近亲属不能再以死者的名义提起诉讼，而应当以自己的名义起诉。

在诉讼过程中，作为原告的公民死亡的，人民法院应当根据《（2018年）行政诉讼法解释》第87条第1款第1项之规定，先行中止诉讼，待其近亲属确定是否参加诉讼。如果确定参加诉讼的，恢复诉讼，由参加诉讼的近亲属作为原告。需要注意的是，死亡的原告有多个近亲属时，法律上并没有要求必须全体近亲属都同意参加诉讼，才可以恢复诉讼，这意味着在依法征求全体近亲属意愿后，即便只有一位近亲属愿意参加诉讼，而其他所有人放弃诉讼的，都不影响案件继续审理。

另外需要区分的是，在原告只是丧失诉讼行为能力的情况下，如果其法定代理人表示参加诉讼时，原告身份不变。因为，代理人是基于法定代理代为参加诉讼，代理工作应以被代理人名义进行。当然，无论是原告死亡还是丧失诉讼行为能力，其近亲属应当在人民法院裁定中止诉讼后90日内，确定是否继续参加诉讼。如无特殊情况或法定事由，逾期仍未确定的，人民法院则会根据《（2018年）行政诉讼法解释》第88条第2款裁定终结诉讼。

2.近亲属的范围

虽然我国刑法、民法和行政法上均有关于近亲属的规定，但各自涵盖的主体范围却不尽相同。

《刑事诉讼法》第108条第1款第6项之规定，刑事诉讼中的近亲属包括配偶、父母、子女、同胞兄弟姐妹。

《民法典》第1045条中规定的近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。该条规定的近亲属的范围，只包括了配偶、三代以内直系亲属和最亲近的旁系亲属。

《（2018年）行政诉讼法解释》第14条规定，行政法上的近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

相形之下，刑法上规定的近亲属主体范围最窄，民法上规定的范围次之，行政法上的规定所涵盖的主体范围最广。

如，原房主去世后，其名下房屋遭遇征收时，其继承人因继承取得了房屋所有权，依法已经成为原房屋的新所有权人（有没有办理过户登记，不影响权属认定），如果对房屋征收过程中的行政行为不服的，继承人有权以自己的名义提起行政诉讼。这里近亲属的范围可以扩展到《民法典》第1129条所规定的对公婆尽了主要赡养义务的丧偶儿媳或对岳父、岳母尽了主要赡养义务的丧偶女婿，因为，此处的儿媳、女婿属于第一顺位法定继承人。

（二）有权提起诉讼的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织。法理上，同近亲属取得诉讼主体资格理由相似，故不再赘述。

如，某地生态环境局认为甲公司存在违法排污行为，造成环境污染，对其作出行政处罚决定书。在起诉期限届满前，甲公司被乙公司收购并办理了注销手续。此时，乙公司作为甲公司的权利义务承受者，对该行政处罚决定书不服的，有权以自己名义提起行政诉讼。

第四类是人民检察院和特定社会组织。

在英国，行政公益诉讼被称为“以公法名义保护私权之诉”。公益诉讼旨在维护国家利益和社会秩序，包含民事公益诉讼和行政公益诉讼。鉴于国家、社会和个人（或组织）的利益三位一体，彼此独立，相互依存，若国家利益或社会公共利益遭受侵害，个体利益也难以幸免。由此可见，公益诉讼的本质是通过维护国家利益、社会公共利益实现对个体利益的保护。

基于法律规定的预防原则，不要求侵害公共利益的行为已经给公共利益造成了实际损害，只要该行为对公共利益的安全具有潜在威胁，即有可能危及公众人身安全或财产安全，依法就可以提起公益诉讼。

在我国司法实践中，人民检察院和特定社会组织可以作为行政诉讼原告，但仅限于公益类案件。

人民检察院虽然不是行政相对人，也不是利害关系人，但因其在特定公共领域中，负有特殊的监督职能，为了能够实现有效监督，切实维护好国家利益和社会公共利益，《行政诉讼法》赋予了人民检察院行政诉讼主体资格。《行政诉讼法》第25条第4款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。同时，《检察公益诉讼解释》第5条、第21条第1款和第3款规定，市（分、州）和基层人民检察院均有权作为行政公益诉讼案件的原告。

截至2019年2月，通过公开渠道可以查询到的以人民检察院作为原告提起的行政公益诉讼案件有近1300件。

在公益诉讼“我为人人”的背后，实际还隐含着为“我自己”。近几年来，在消费者权益保护、环境保护等公共领域，涌现出一批社会公益组织，通过行政诉讼途径，积极维护公共利益，有效推动了我行政公益诉讼的发展。如，北京华清嘉园小区绿地行政诉讼案、中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案（请求公开贵州好一多乳业股份有限公司的相关环境信息）等案件。其中，对于北京华清嘉园小区绿地行政诉讼案的成功，陈岳琴律师在《一个成功的环境公益诉讼案例——北京华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案研讨》一文中如是评价道：“标志着中国环境公益诉讼突破固有传统法律模式的羁绊，创造了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规管企业的环境侵权行为的成功范例。其中，公益律师和民间环保组织发挥了主导作用，政府则从被告席上走下来，与民间环保力量倾力合作，共同推动环保事业的发展。”[2]

社会组织要想成为行政公益诉讼的原告，不仅要依法设立，还要符合其他法定条件，且应遵循特别法优于一般法的法律基本适用规则，优先选择适用特别法的规定，因为，在特定公益领域诉讼中，有专门的法律法规对原告主体资格作出了相应规定，如《中华人民共和国环境保护法》第58条规定，社会组织符合以下两个条件，就具备环境保护领域公益诉讼原告资格，即：（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（2）专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。但涉及海洋环境资源保护与损害赔偿时，按照《中华人民共和国海洋环境保护法》第89条第2款规定，有权代表国家提起公益诉讼的原告主体是海洋环境监督管理部门，而不是社会组织。该条款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。所以，相关社会组织准备以自己名义提起行政公益诉讼前，应当先查阅该领域专门法律法规对原告主体资格有无特别规定，自己是否符合相应规定，能否以原告身份提起行政公益诉讼，以确保正确行使行政诉讼权利。