三、执法主体的设立

行政行为的实施主体具有法定资格，有两条途径：

一是行政机关依法设立，即依据《国务院组织法》或者《地方人大及地方政府组织法》成立的各级政府及其组成部门，这些都属于主管某一方面行政事务的行政机关，其在法律上的表述是某级政府或者某某行政主管部门。

二是法律、法规授权。有些组织成立时不是行政机关，但作为依法成立的组织，经法律、法规授权成为我国现行法律体制承认的行政主体，可依法作出法律、法规授权其实施的行政行为。

凡没有通过上述途径取得执法主体资格的组织，就是“不具有行政主体资格”的“实施主体”。对此，新旧《行政诉讼法》都明确规定了对其行为的处理标准。但其中最容易引发误解的是新法中提到的规章授权的组织。在旧法中，可以从“适用法律、法规错误”（第54条）找到撤销其行为的理由，因为旧法还没有明确确认违法的判决形式。

从新旧《行政诉讼法》保持一致的这一撤销判决的条件看，规章授权的组织实施的行政行为依法肯定是要撤销的，因为其授权的依据来自规章，而没有法律、法规的授权。由于明确其权力来源的最高规格的规范性文件只有规章，没有法律、法规，在这种情况下，由于其没有可适用的法律、法规，只能认定其没有适用法律、法规，这显然属于“适用法律、法规错误”。

更重要的是，新《行政诉讼法》还特别新增了一种新的判决形式：确认无效。其第75条规定，这种判决首要的适用情形，就是行政行为“实施主体不具有行政主体资格”的“重大且明显违法情形”（“没有依据”尚在其次）。也就是说，实际操作中，规章授权的组织作出的行政行为的“最佳”归宿，是以行政行为有“实施主体不具有行政主体资格”的“重大且明显违法情形”，在“原告申请确认行政行为无效”的前提下，由法院判决被诉行政行为无效。从法律角度看，行政行为被判决无效，比判决撤销还“惨”：判决撤销是自撤销判决生效之日起行为失去法律效力，而判决无效则是自行政行为成立时起就无效，因此种行政行为的主体资格缺陷甚至可以认为其从来就没有有效过。