第三章 工业固体废物
第三十二条 国务院生态环境主管部门应当会同国务院发展改革、工业和信息化等主管部门对工业固体废物对公众健康、生态环境的危害和影响程度等作出界定，制定防治工业固体废物污染环境的技术政策，组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备。
条文主旨
本条是关于国务院有关部门防治工业固体废物污染环境职责的规定。
立法背景
本条主要是将原法中“国务院经济综合宏观调控部门和其他有关部门”修改为“国务院发展改革、工业和信息化等主管部门”，将任务进一步明确到相关部门，更有利于固体废物污染环境防治工作的开展。
我国工业固体废物产生量大、积存量多。近年来，工业固体废物年产生量超过30亿吨，历年堆存的工业固体废物总量达600亿—700亿吨，一些地方历史遗留废渣、尾矿库多，存在较大环境安全隐患。加强对工业固体废物污染环境防治工作的监督管理，采取有利于工业固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施，是各级政府和有关部门的重要职责。按照本法第九条的规定，防治固体废物污染环境的统一监督管理工作由国务院生态环境主管部门负责，其他部门在各自的职责范围内负责有关的监督管理工作。本条规定就是上述监督管理工作的具体化。
条文释义
一、对工业固体废物对公众健康、生态环境的危害和影响程度作出界定
不同种类的工业固体废物，由于其成分、结构、危害特性有很大的差别，对公众健康、生态环境的危害和影响程度也各不相同。特别是一般工业固体废物和危险废物，两者在可燃性、反应性、腐蚀性、毒性等方面有很大区别。2016年原环境保护部修改后的《国家危险废物名录》（原环境保护部、国家发展和改革委员会、公安部令第39号），共列举了46大类别、479种危险废物，并对行业来源和危险特性作出了具体界定。对不同类型的工业固体废物应当采取不同的污染防治措施。为了提高防治措施的有效性和针对性，首先要对各种工业固体废物对公众健康、生态环境的危害和影响程度作出界定，明确工业固体废物中有害物质的种类、可能造成的污染的性质、强度、危害等。比如，废金属的主要有害物质是重金属、氯化物、酸、碱、电镀盐、染料等，皮革的主要有害物质是重金属和有机溶剂等，对这些工业固体废物中可能包含的污染物或有害物质，以及这些污染物或有害物质可能造成的危害和影响，发展改革、工业和信息化等部门应当在加强科学研究的基础上，作出科学、明确的界定，为开展工业固体废物污染环境防治工作奠定坚实的科学基石。
二、制定防治工业固体废物污染环境的技术政策
要防治工业固体废物污染环境，很重要的一点是要制定相关的技术政策，加强政策导向的作用，以科学的原则和方法来指导污染防治工作。例如，自2010年起，原环境保护部制定了《钢铁工业污染防治技术政策》《铅锌冶炼工业污染防治技术政策》《硫酸工业污染防治技术政策》《造纸工业污染防治技术政策》《制药工业污染防治技术政策》等系列技术政策，分行业对工业固体废物处理处置提出具体的技术要求。从实际执行情况看，技术政策作为行政指导的一种类型，在促进和支持工业固体废物污染环境防治工作、加强管理和技术选择应用、引导相关产业发展等方面发挥了积极的作用。
三、组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备
我国的工业固体废物污染，由落后的生产工艺和设备导致的情况比较多，危害也比较严重。对这些落后的生产工艺和设备，一方面要按照本法第三十三条的规定限期淘汰；另一方面对先进的生产工艺和设备，有关部门有责任采取措施，组织推广。组织推广的方式有很多种，比如2013年，工业和信息化部制定了《工业固体废物综合利用先进适用技术目录（第一批）》，推广工业固体废物综合利用先进适用技术，提高工业固体废物综合利用技术水平，推进工业固体废物综合利用产业发展。再如，2017年，财政部、税务总局、国家发展改革委、工业和信息化部、原环境保护部修订了《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》，通过税收优惠等方式对有关产业加以扶持，其中就包括废金属破碎分选机、危险废弃物焚烧炉等应用于工业固体废物污染环境防治领域的设备。又如，将有关工艺列入资源综合利用目录给予税收等优惠，财政部、国家税务总局2015年修订了《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》，其中包括了利用粉煤灰、煤矸石、氧化铝赤泥、电石渣等工业固体废物生产氧化铝、氧化铁等产品的工艺。这都是在实际工作中贯彻本法规定的具体体现。这里所指的先进生产工艺和设备，既包括治理污染的先进工艺和设备，如工业固体废物处置的先进设施等，也包括加强清洁生产，从源头减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备。
第三十三条 国务院工业和信息化主管部门应当会同国务院有关部门组织研究开发、推广减少工业固体废物产生量和降低工业固体废物危害性的生产工艺和设备，公布限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、设备的名录。
生产者、销售者、进口者、使用者应当在国务院工业和信息化主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入前款规定名录中的设备。生产工艺的采用者应当在国务院工业和信息化主管部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入前款规定名录中的工艺。
列入限期淘汰名录被淘汰的设备，不得转让给他人使用。
条文主旨
本条是关于产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺和设备限期淘汰制度的规定。
立法背景
本条修改内容包括：一是将原法中“国务院经济综合宏观调控部门”修改为“国务院工业和信息化主管部门”；二是将第一款中“国务院经济综合宏观调控部门应当会同国务院有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备”修改为“国务院工业和信息化主管部门应当会同国务院有关部门组织研究开发、推广减少工业固体废物产生量和降低工业固体废物危害性的生产工艺和设备”。
我国的工业固体废物污染，很大程度上是由落后的生产工艺和设备造成的。这些落后的生产工艺和设备的大量使用，使我国的工业固体废物产生量和排放量居高不下，其危害性也很难通过源头得到控制，加之工业固体废物整体综合利用率不高，给末端处置造成很大压力。
总结我国工业固废的治理经验和国外环境保护的发展趋势，对工业固废的处置仅仅停留在“末端治理”远远不够，多数企业对于工业固体废物采取的末端治理效果也有限，必须从源头上控制工业固体废物的产生量及其危害性。现有相关法律缺乏对固体废物产生者责任的约束性制度要求，企业主体意识缺乏，主动采用先进适用技术改造传统产业，从源头上减少工业固体废物产生的压力不够、积极性不高。作为工业固体废物源头减量的重要一环，淘汰落后生产工艺和设备，推行先进生产工艺和设备，全面提高产业产品技术、工艺装备、能效环保水平，推动产业升级、技术进步，能有效促进工业固体废物的源头减量化，是推动我国社会经济可持续发展的重要措施和必然要求。
条文释义
一、国务院工业和信息化主管部门应当会同国务院有关部门组织研究开发、推广减少工业固体废物产生量和降低工业固体废物危害性的生产工艺和设备
在修订前的原条款中，国务院经济综合宏观调控部门牵涉的相关部门较多，责任主体不明确，易出现职责不清的情况。本次修订将国务院经济综合宏观调控部门明确为国务院工业和信息化主管部门，并提出国务院工业和信息化主管部门的主体责任是会同国务院有关部门组织研究开发、推广减少工业固体废物产生量和降低工业固体废物危害性的生产工艺和设备。会同的国务院有关部门，视不同生产工艺和设备以及研究开发和推广的具体工作而定，一般来说可能包括科技部、国家发改委、生态环境部等。这些部门应当基于我国的社会经济发展水平、科技进步程度和固体废物污染环境状况等实际情况，发挥有关科研单位的作用，调动各方面的积极性，完善相关机制，加强科学研究，努力开发减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备，并大力予以推广。
二、落后生产工艺和设备限期淘汰制度
1.淘汰制度。对产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺和设备实行淘汰制度是环境保护的一项重要制度，是国家有效推进节能减排的重要措施。有关环境和资源保护的法律和法规中，对工艺和设备的生产、销售和使用，作出了有关限制和淘汰的规定，如《环境保护法》第四十六条；《水污染防治法》第四十一条、第四十二条、第四十三条；《海洋环境保护法》第十三条；《水法》第五十一条；《电力法》第十四条；《节约能源法》第七条、第十六条、第十七条；《清洁生产促进法》第十一条、第十二条；《循环经济促进法》第十八条等。
2.淘汰的对象。根据本条第一款的规定，应当加以淘汰的对象包括两种：一是产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺，比如热烧结矿工艺、有钙焙烧铬化合物生产工艺、密闭鼓风炉、电炉、反射炉炼铜工艺、50万条/年及以下的斜交轮胎生产线等；二是产生严重污染环境的工业固体废物的落后设备，比如90平方米以下烧结机、400立方米及以下的炼铁高炉、10万吨/年以下的硫铁矿制酸和硫黄制酸生产装置、开放式电石炉等。这些工艺和设备由于生产方式落后，所制造的产品质量低劣、原材料和能源消耗高且容易产生严重污染环境的工业固体废物，应当逐步加以淘汰。
3.淘汰工艺和设备的名录。根据本条第一款的规定，国家对限期淘汰的工艺和设备实行名录制度，国务院工业和信息化主管部门应当会同国务院有关部门公布限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、设备的名录。2013年和2014年，工信部发布工业行业淘汰落后和过剩产能企业名单，共5 个批次，涉及炼铁、炼钢、焦炭、铁合金、电石、电解铝、有色金属冶炼、水泥、平板玻璃、造纸、制革、印染、化纤、铅蓄电池等多个行业，明确要求关停列入公告名单内企业的生产线，拆除相关主体设备，确保不得恢复生产和向其他地区转移。
4.淘汰名录的法律地位。（1）由于淘汰名录中规定的都是国家明令限期淘汰的工艺和设备，因此，凡是列入淘汰名录的工艺和设备，任何单位和个人不得继续采用，不得继续生产、销售、进口或者使用。（2）根据本条第二款的规定，有关设备的生产者、销售者、进口者或者使用者应当在国务院工业和信息化主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入淘汰名录中的设备。生产工艺的采用者应当在国务院工业和信息化主管部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入淘汰名录中的工艺。比如，根据工信部发布的《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本） 》的规定，烧结-鼓风炉炼铅工艺最迟应于2012年年底前淘汰，90平方米以下的烧结机最迟应于2013年年底前淘汰，小吨位（≤底吨/小时）铸造冲天炉最迟应于2015年年底前淘汰。据此，在上述规定期限内，设备的生产者、使用者、进口者或者销售者必须分别停止生产、使用、进口和销售，生产工艺的采用者必须停止采用。违反上述规定的，应当依照本法第一百零九条的规定追究法律责任。《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本）》还规定，对本目录所列的落后生产工艺装备和产品，按规定期限淘汰，一律不得转移、生产、销售、使用和采用。同时，按照《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）文件的要求，对未按规定限期淘汰落后产能的企业吊销排污许可证，银行业金融机构不得提供任何形式的新增授信支持，有关部门不予审批和核准新的投资项目，国土资源管理部门不予批准新增用地，环境保护部门不予审批扩大产能的项目，相关管理部门不予办理生产许可，已颁发生产许可证、安全生产许可证的要依法撤回。对未按规定淘汰落后产能、被地方政府责令关闭或撤销的企业，限期办理工商注销登记，或者依法吊销工商营业执照。必要时，政府相关部门可要求电力供应企业依法对落后产能企业停止供电。（3）根据本条第三款的规定，列入限期淘汰名录被淘汰的设备，不得转让给他人使用。这里所说的“转让”包括出售、出租、无偿赠送等各种可能导致设备转移的行为。只要该行为可以使淘汰设备转变所有者或者使用者而继续使用的，都属于本款规定的“转让”行为。它既包括同一地区的转让，也包括异地转让。对转让被淘汰设备的违法者应当按照本法第一百零二条的规定追究法律责任。
第三十四条 国务院工业和信息化主管部门应当会同国务院发展改革、生态环境等主管部门，定期发布工业固体废物综合利用技术、工艺、设备和产品导向目录，组织开展工业固体废物资源综合利用评价，推动工业固体废物综合利用。
条文主旨
本条是关于工业固体废物综合利用的规定。
立法背景
本条为新增条款。当前，随着我国经济的快速发展，工业固体废物产生量每年超过100亿吨，种类繁多，成分复杂，对环境危害严重，且处理较难。目前，仅有限的几种工业固体废物的综合利用水平较高，而其他工业废物仍以堆存为主，部分有害的工业固体废物采用填埋、焚烧、化学转化、微生物处理等方法进行处置。总体而言，我国工业固体废物资源化利用率不高，尚无法实现大规模有效的减量化应用。
我国一贯重视工业固体废物的综合利用工作，借鉴国外对工业固体废物的管理及资源化经验，开发了多种工业固体废物的综合利用技术，但技术水平参差不齐，技术选择也缺乏科学性、合理性，造成工业固体废物综合利用技术市场鱼龙混杂，好的技术得不到有力的推广应用，工业固体废物资源化综合利用水平不高。鉴于此，国务院工业和信息化及有关主管部门，定期发布工业固体废物综合利用技术、工艺、设备和产品导向目录，组织开展工业固体废物资源综合利用评价，引导企业积极主动应用先进工业固体废物综合利用技术及设备，开展工业固体废物资源综合利用，对于促进我国工业绿色发展和提高固体废物资源化利用整体水平具有十分重要的意义。
条文释义
一、定期发布工业固体废物综合利用技术、工艺、设备和产品导向目录
所谓工业固体废物综合利用的导向目录，是指国务院工业和信息化主管部门及国务院发展改革、生态环境等主管部门制定的支持工业固体废物综合利用的政策性文件，包括工业固体废物综合利用的技术、工艺、设备和产品的导向目录，如工业和信息化部于2017年和2018年公布的《国家工业资源综合利用先进适用技术装备目录》《国家工业固体废物资源综合利用产品目录》。本条中之所以要求国务院工业和信息化及有关主管部门定期发布工业固体废物综合利用“导向目录”，目的在于从政策上推动工业固体废物综合利用，为企业实施工业固体废物综合利用指明投资的方向，同时为金融机构支持企业实施工业固体废物综合利用提供政策依据。
根据本条规定，工业固体废物综合利用导向目录的制定工作由国务院工业和信息化主管部门应当会同国务院发展改革、生态环境等主管部门进行。在制定和发布的时间上，本款要求“定期”进行，以便社会各界能够及时获悉最新工业固体废物综合利用的导向目录信息。
二、组织开展工业固体废物资源综合利用评价
工业固体废物资源综合利用评价是指对开展工业固体废物资源综合利用的企业所利用的工业固体废物种类、数量进行核定，对综合利用的技术条件和要求进行符合性判定的活动。由国家建立统一的工业固体废物资源综合利用评价制度，如工信部于2018年5月发布的《工业固体废物资源综合利用评价管理暂行办法》，同时实行统一的国家工业固体废物资源综合利用产品目录（以下简称目录）。目录包括工业固体废物种类、综合利用产品、综合利用技术条件和要求等内容，由工业和信息化部负责制定发布，并根据工业固体废物资源综合利用技术发展水平、综合利用产品市场应用情况、产品目录的实施情况等适时调整目录。
工信部负责对全国工业固体废物资源综合利用评价工作进行指导和管理。采取企业自愿的方式，委托第三方工业固体废物资源综合利用评价机构（以下简称评价机构）开展工业固体废物资源综合利用评价，并提交相关材料。评价机构采取资料审查、现场核查和专家评审等方式，依据工业固体废物资源综合利用评价管理暂行办法及省级工业和信息化主管部门发布的实施细则等开展工业固体废物资源综合利用评价，出具工业固体废物资源综合利用评价报告。
开展工业固体废物资源综合利用评价的企业，可依据评价结果，按照《财政部、税务总局、生态环境部关于环境保护税有关问题的通知》等规定，申请暂予免征环境保护税，以及减免增值税、所得税等相关产业扶持优惠政策。
第三十五条 县级以上地方人民政府应当制定工业固体废物污染环境防治工作规划，组织建设工业固体废物集中处置等设施，推动工业固体废物污染环境防治工作。
条文主旨
本条是关于县级以上地方人民政府防治工业固体废物污染环境职责的规定。
立法背景
本条修改内容包括：一是将原法中“县级以上人民政府有关部门”修改为“县级以上地方人民政府”；二是删除了原条款中“推广能够减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备”的职责，增加了“组织建设工业固体废物集中处置等设施”的职责。
本法第七条第一款规定，地方各级人民政府对本行政区域固体废物污染环境防治负责。本条则明确了县级以上地方人民政府在工业固体废物污染环境防治方面的职责。由于原条款中，县级以上人民政府有关部门牵涉的相关部门较多，责任主体不明确，且相关部门受职责范围等限制，难以统筹协调工业固体废物污染环境防治工作。因此，本次修订将相关职责的履行主体明确为县级以上地方人民政府，要求其“制定工业固体废物污染环境防治工作规划，组织建设工业固体废物集中处置等设施”。通过履行这些职责，县级以上地方人民政府可以有效地推动和促进工业固体废物污染环境防治工作的顺利开展。
本次修订删除了原法规定的“推广能够减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备”的内容。之所以作这样的修改，主要是考虑到本法第三十二条、第三十三条已经对推广先进生产工艺和设备作出明确规定，第三十二条规定的是国务院生态环境主管部门会同国务院发展改革、工业和信息化等主管部门组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备；第三十三条规定的是国务院工业和信息化主管部门会同国务院有关部门组织研究开发、推广减少工业固体废物产生量和降低工业固体废物危害性的生产工艺和设备。可以看出，推广先进生产工艺和设备的工作将由国务院相关部门直接负责，县级以上地方人民政府不再有推广的职责要求。
条文释义
一、制定工业固体废物污染环境防治工作规划
工业固体废物污染环境防治问题是与我国的社会经济发展水平和科技进步程度密切相关的系统工程。“三化”原则在工业固体废物污染环境防治领域的落实，需要地方人民政府通过制定科学有效的污染防治工作规划，采取措施，积极加以推动。本条规定的工作规划是指在一定时期和一定区域范围内，根据工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置以及对环境的污染状况等情况，结合国民经济和社会发展计划，对工业固体废物污染环境的预防和治理各项工作进行的统筹安排和合理部署。县级以上地方人民政府，应当在深入进行调查研究、科学论证的基础上，从实际情况出发，实事求是地制定工业固体废物污染防治工作规划，将各项防治措施落到实处。规划一经制定，就具有法律效力，成为开展工业固体废物污染环境防治工作的基本依据，有关方面应当严格执行。
二、组织建设工业固体废物集中处置等设施
工业固体废物处置是指将工业固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的工业固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成分的活动，或者将工业固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。我国每年产生的工业固体废物数量巨大。根据《2019年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2018年，200个大、中城市一般工业固体废物产生量达15.5亿吨，综合利用量为8.6亿吨，处置量为3.9亿吨，贮存量为8.1亿吨，一般工业固体废物综合利用量占利用处置总量的41.7%，处置和贮存分别占比18.9%和39.3%。可见，综合利用仍然是我国处理一般工业固体废物的主要途径。但是，由于一般工业固体废物产生总量大，每年依然有3.9亿吨一般工业固体废物需要处置。作为防治固体废物污染的最后防线，对工业固体废物进行安全处置十分重要。
固体废物处置方式分为分散处置和集中处置两种。分散处置是指由产生固体废物的单位自行处置；集中处置是指由专业性的或区域性的集中处置设施予以处置。关于集中处置，我国在危险废物领域最先开展有益探索。在2004年修订的《固体废物污染环境防治法》中，首次规定县级以上地方人民政府应当依据危险废物集中处置设施、场所的建设规划组织建设危险废物集中处置设施、场所。十多年来，在国家的要求、鼓励和支持下，我国规划建设了一批危险废物集中处置设施。根据《第二次全国污染源普查公报》，2017年全国危险废物集中利用处置（处理）设施达1467个，设计处置利用能力为4691.53 万吨/年，实际处置利用危险废物1584.41万吨。通过建设危险废物集中处置设施，极大提高了危险废物安全处置能力和水平，有效防范了危险废物污染环境风险。
相较于危险废物集中处置，我国对一般工业固体废物的集中处置重视不够，集中处置设施建设严重滞后，集中处置率低。一般工业固体废物涉及行业多，分类多，成分复杂，处置与利用技术要求高。目前，尾矿、粉煤灰、煤矸石、冶炼渣等大宗工业固体废物，一般由产生固体废物的企业自行处置。这些产生固体废物的企业多为国有大中型企业，具备一定经济能力和技术力量，一般自行建设处置设施。但是，在食品、纺织、服装、陶瓷、文化用品等轻工业中，小微企业众多，这些企业产生的一般工业固体废物数量少且回收利用价值不高，多数产生固体废物的企业没有能力建设处置设施，部分混入生活垃圾收运处理体系，导致生活垃圾焚烧厂超负荷运行，烟气、飞灰等排放不达标，生活垃圾填埋场使用年限缩短等问题，甚至非法排放、偷倒乱倒、露天焚烧，对环境造成严重污染。在这种情况下，县级以上地方人民政府应当承担起组织建设一般工业固体废物集中处置设施的职责，通过建设一般工业固体废物集中处置设施，将一些分散的工业固体废物集中于某一区域或专业性的集中处置设施中予以处置，一方面减轻了企业的负担，另一方面提高了一般工业固体废物污染防治水平，既经济又科学。县级以上地方人民政府组织建设工业固体废物集中处置设施可以是财政投资也可以是其他形式投资，应当采用市场化的运营方式，由处置企业向产生固体废物的单位提供有偿服务。
第三十六条 产生工业固体废物的单位应当建立健全工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程的污染环境防治责任制度，建立工业固体废物管理台账，如实记录产生工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息，实现工业固体废物可追溯、可查询，并采取防治工业固体废物污染环境的措施。
禁止向生活垃圾收集设施中投放工业固体废物。
条文主旨
本条是关于产生工业固体废物的单位建立、健全污染环境防治责任制的规定。
立法背景
本条修改内容包括：一是将原法中“建立、健全污染环境防治责任制度”细化为“建立健全工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程的污染环境防治责任制度”；二是新增“建立工业固体废物管理台账，如实记录产生工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息，实现工业固体废物可追溯、可查询”的管理要求。
工业固体废物纳入排污许可制度，应当遵守排污许可制度的整体要求。根据排污许可制度的要求，产生工业固体废物的单位在取得排污许可证后，应当向所在地生态环境主管部门提供工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等有关资料，按照季度提交环境管理台账记录。为落实排污许可制度，实现工业固体废物可追溯、可查询，产生工业固体废物的单位应当建立工业固体废物管理台账，如实记录产生工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息。此外，产生工业固体废物的单位需要通过全国固体废物污染环境防治信息平台，定期报送固体废物污染环境防治信息，实现工业固体废物收集、转移、处置等全过程监控和信息化追溯。由此可见，产生工业固体废物的单位建立健全工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程的污染环境防治责任制度，建立工业固体废物管理台账是十分必要的。
条文释义
一、产生工业固体废物的单位应当建立健全工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程的污染环境防治责任制度
工业固体废物污染环境防治责任制是指按照工业固体废物产生、利用、处置等情况和防治环境污染的客观要求，将污染防治责任层层分解，落实到具体的单位或个人，充分发挥各有关单位和个人的作用，共同做好工业固体废物污染环境防治工作。按照污染者依法负责的原则和本法的有关规定，产生工业固体废物的单位必须采取措施防治工业固体废物造成环境污染。为达到这一目的，产生工业固体废物的单位就应当建立健全产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程污染环境防治责任制度，将各项责任分解后落实到具体的单位和个人。只有明确责任，才能明确具体的工作要求，才能切实做好各项污染防治工作，这是我国多年来开展环境保护工作的经验总结。因此，产生工业固体废物的单位应当提高思想认识，重视污染防治责任制的建设，没有建立的，应当尽快建立；已经建立的，需要研究、分析责任制执行过程中存在的问题，采取措施健全、完善，让这一责任制发挥应有的作用。
二、建立工业固体废物管理台账，如实记录产生工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息，实现工业固体废物可追溯、可查询
对于工业固体废物的管理，需要对其产生、收集、贮存、运输、利用、处置等各个环节进行监控。本次修订增加了对产生工业固体废物的单位应当建立工业固体废物管理台账的要求，其目的是促使产生工业固体废物的企业加强对工业固体废物的管理，便于生态环境部门的监督管理，实现工业固体废物可追溯、可查询。
三、采取防治工业固体废物污染环境的措施
产生工业固体废物的单位除要建立健全全过程污染环境防治责任制、建立工业固体废物管理台账外，还应当根据所产生工业固体废物的实际情况，采取防治工业固体废物污染环境的措施。这是污染者依法负责原则的具体体现，也是本法第五条规定在工业固体废物污染环境防治领域的具体化。至于采取什么样的措施，则要从工业固体废物的产生量、性质、危害性等具体情况出发，科学地加以安排。
四、禁止向生活垃圾收集设施中投放工业固体废物
在2018年、2019年的“清废行动”中，发现了大量工业固体废物与生活垃圾的混合堆放点。工业固体废物与生活垃圾混合堆放不仅增加了环境污染，还会造成垃圾焚烧厂焚烧能力下降，损坏焚烧设备正常运行，影响生活垃圾的规范安全处置。本条针对上述环境问题作出具体规定，推动固体废物分类精细化管理。
第三十七条 产生工业固体废物的单位委托他人运输、利用、处置工业固体废物的，应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实，依法签订书面合同，在合同中约定污染防治要求。
受托方运输、利用、处置工业固体废物，应当依照有关法律法规的规定和合同约定履行污染防治要求，并将运输、利用、处置情况告知产生工业固体废物的单位。
产生工业固体废物的单位违反本条第一款规定的，除依照有关法律法规的规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的受托方承担连带责任。
条文主旨
本条是关于产生工业固体废物的单位连带责任的规定。
立法背景
本条为新增条款。近年来，一些地区工业固体废物非法倾倒、处置事件频发，究其原因，主要是由于部分企业守法意识淡薄、为谋取非法利益铤而走险。在第三方治理模式下，产生工业固体废物的单位可能会委托他人运输、利用、处置固体废物，但是对于其委托之前的义务和委托之后的责任缺乏法律约束。部分行业企业甚至错误地认为，固体废物的治理责任可以随着固体废物的转移而转移。因此，本条针对上述问题作出具体规定，实现“谁污染、谁负责”“谁产废、谁治理”，从源头上减少或避免固体废物非法转移、倾倒事件的发生。
条文释义
一、应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实，依法签订书面合同，在合同中约定污染防治要求
产生工业固体废物的单位负有固体废物污染环境防治责任。产生工业固体废物的单位可以自己采取措施，贮存、利用、处置其产生的工业废物，防止污染环境；也可以委托他人运输、利用、处置其产生的固体废物，同样要对其产生的工业固体废物承担一定的污染环境防治责任，不能一转了之。本条第一款规定了产生工业固体废物的单位委托第三方实施运输、利用、处置行为时的义务，主要包括以下两个方面：一是对受托方的主体资格和技术能力进行核实，不能委托没有相关行业资质和技术能力的小散乱污企业甚至个人。二是必须采用书面合同形式委托，并且要在合同中明确约定工业固体废物运输、利用、处置过程中的具体污染防治技术要求。禁止产生工业固体废物的单位无合同或采取虚假合同委托他人运输、利用、处置固体废物，防范以买卖的名义非法转移固体废物行为。
二、应当依照有关法律法规的规定和合同约定履行污染防治要求，并将运输、利用、处置情况告知产生工业固体废物的单位
这是对受托方接受委托后的要求。接受委托的单位，一方面应当严格遵守国家关于工业固体废物污染环境防治的要求，严格执行《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》，以及本法第十五条关于固体废物综合利用标准的规定。另一方面受托方还应当按照委托合同的约定，实施贮存、利用、处置工业固体废物的行为。受托方在委托活动结束后，有义务及时将完成情况告知委托方。收到告知后，委托方对其产生的工业固体废物污染环境防治责任，即可视为履行完毕。
三、产生工业固体废物的单位违反本条第一款规定的，除依照有关法律法规的规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的受托方承担连带责任
产生工业固体废物的单位委托他人贮存、利用、处置工业固体废物，未履行事前考察义务、签订委托合同，违反本条第一款规定的，需要承担两个方面的法律责任：一是本法第一百零二条规定的法律责任，由生态环境主管部门实施行政处罚。二是如果受托方在运输、利用、处置工业固体废物过程中，造成环境污染和生态破坏，在受托方承担直接的污染赔偿责任的同时，委托方也应当与其承担连带民事赔偿责任。
第三十八条 产生工业固体废物的单位应当依法实施清洁生产审核，合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进的生产工艺和设备，减少工业固体废物的产生量，降低工业固体废物的危害性。
条文主旨
本条是关于产生工业固体废物的单位实现工业固体废物减量化的规定。
立法背景
本条修改内容包括：一是将原法中“企事业单位”修改为“产生工业固体废物的单位”；二是增加了“应当依法实施清洁生产审核”的职责。
本法第五条规定，固体废物污染环境防治坚持污染担责的原则。产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任。本条则明确了产生工业固体废物的单位在实现工业固体废物减量化方面的责任。本次修改将“企事业单位”修改为“产生工业固体废物的单位”，也是强化“污染担责”原则的进一步体现。
固体废物污染环境防治的“三化”原则中，首先是减量化，即尽可能减少固体废物的产生。固体废物的减量化不是一个绝对的减少“量”的概念。实际工作中，可能存在一些特殊的情况。有的企业随着原材料和生产工艺的更新，产生的工业固体废物在量上可能确实减少了，但由于所产生的废物在性质和种类上也随之发生了变化，它的危害性反而增加了。比如，企业采用原来的工艺和设备，产生的是一般工业固体废物，采用新的工艺后，一般工业固体废物的产生量大大减少，但其中危险废物的含量或者一般工业固体废物中有毒物质的成分却增加了，给环境的威胁并没有随着工业固体废物数量的减少而降低。因此，固体废物的减量化必须同时考虑减少工业固体废物的产生量和降低工业固体废物的危害性。而要做到这一点，就需要产生固体废物的单位积极推行清洁生产，采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术和设备、改善管理等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产过程中工业固体废物的产生和排放，减轻或消除对人类健康和环境的影响。本条就是对产生固体废物的单位实施清洁生产实现工业固体废物减量化的规定。
条文释义
一、依法实施清洁生产审核
2012年《清洁生产促进法》第二十七条第一款规定，企业应当对生产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测，并根据需要对生产和服务实施清洁生产审核。本条提到的依法指的就是清洁生产促进法。
清洁生产审核是指按照一定程序，对生产和服务过程进行调查和诊断，找出能耗高、物耗高、污染重的原因，提出降低能耗、物耗、废物产生以及减少有毒有害物料的使用、产生和废弃物资源化利用的方案，进而选定并实施技术经济及环境可行的清洁生产方案的过程。清洁生产审核是企业实施清洁生产的一种主要技术方法，分为自愿性审核和强制性审核。一般情况下，企业是否需要进行清洁生产审核由企业根据自己的实际需要决定。但是有以下情形之一的，则必须实施强制性清洁生产审核：（1）污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准，或者虽未超过国家或者地方规定的排放标准，但超过重点污染物排放总量控制指标的；（2）超过单位产品能源消耗限额标准构成高耗能的；（3）使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的。
目前，强制性清洁生产审核实行企业名单式管理，由省级生态环境主管部门分批定期公布。
本条规定强化了与清洁生产促进法的衔接，即产生工业固体废物的企业应当根据生产和服务需要，开展自愿性审核或者强制性审核。
二、合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进的生产工艺和设备
采用什么样的原材料、能源和其他资源，采用什么样的生产工艺和设备，在市场经济条件下，原本是由企业事业单位自己决定的。但国家出于保护环境和资源、实现经济和社会可持续发展的需要，往往通过法律等手段对企业事业单位进行适当限制，引导和要求企业事业单位走清洁生产和循环经济之路。
合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进的生产工艺和设备，可以从源头上减少工业固体废物产生量和降低工业固体废物的危害性。这里所说的合理选择和利用原材料、能源和其他资源，主要包括最大限度节约能源和原材料，利用可再生能源或者清洁能源、减少使用有毒、有害原材料、循环利用物料等措施。比如，水泥、钢铁、有色等行业的高温窑炉使用无铬耐火砖替代含铬耐火砖，可以从源头上避免含铬废物的生产。采用先进的生产工艺和设备，主要是指加强清洁生产，从源头上减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备。比如，《国家涉重金属重点行业清洁生产先进适用技术推荐目录》中，电解法制备晶体铬酸酐技术，与硫酸酸化法等技术相比，具有无含铬废物产生、产品质量优异等优势，单位产品重金属铬污染消减量达45kg。
实践证明，产生工业固体废物的单位实行清洁生产，不仅可以减少工业固体废物的产生量，还可以为其带来很大的经济效益，比如节约原材料和能源的消耗，提高生产率，降低运行成本，提高产品竞争力，降低工业固体废物末端处置的费用等。因此，产生工业固体废物的单位应当充分认识到这一点，采取措施积极予以实施。
第三十九条 产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。
产生工业固体废物的单位应当向所在地生态环境主管部门提供工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等有关资料，以及减少工业固体废物产生、促进综合利用的具体措施，并执行排污许可管理制度的相关规定。
条文主旨
本条是关于固体废物纳入排污许可制度管理的规定。
立法背景
本条主要将原法中“国家实行工业固体废物申报登记制度”改为“产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证”，并新增了排污许可管理制度的具体管理要求。
我国的排污许可制度始于20世纪80年代。1988年，原国家环保局发布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》（〔88〕环水字第111号，已失效）规定，各地环境保护行政主管部门结合本地区的实际情况，在申报登记的基础上，分期分批对重点污染源和重点污染物实行排放许可证制度。原先的排污许可制度主要定位在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物排放许可证，逐步实施污染物排放总量控制。
2014年环境保护法规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度，对排污许可管理制度作了原则性规定，排污许可管理制度的具体内容由环境保护单行法律及有关行政法规作出规定。目前，水污染防治法、大气污染防治法两部法律规定了排污许可制度。另外，根据国务院立法工作计划，国务院正在制定《排污许可管理条例》。
条文释义
一、产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定
2016年11月10日，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《实施方案》），确立了建立以排污许可制为核心的固定污染源环境管理体系的指导思想。《实施方案》要求，到2020年，基本建立法规体系完备、管理体系高效、技术体系科学的排污许可制度，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，实现对固定污染源的“一证式”管理。根据排污许可制度改革的整体安排，2018年将开展危险废物排污许可制度改革试点，2020年之前通过修改污染环境防治法确立固体废物排污许可制度。
通过修改法律，将固体废物纳入排污许可制度是改革的必然要求，也是保障环境质量、防范环境风险的必然选择。近年来，一些地区危险废物、工业固体废物非法倾倒、处置事件频发，究其原因，主要是由于部分企业守法意识淡薄、为谋取非法利益铤而走险。造成此类事件发生的原始动力，很多情况下是产生固体废物的企业为了规避或无力承担治理责任。将固体废物纳入排污许可统一管理，从源头上规范产生固体废物的单位的贮存、转移、利用、处置等行为，是解决这个问题合理而有效的制度安排，也是落实本法“污染担责”原则的一个具体举措。具体的实施步骤、程序、要求等，将在国务院制定的《排污许可管理条例》中进一步明确。
二、产生工业固体废物的单位应当向所在地生态环境主管部门提供工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等有关资料，以及减少工业固体废物产生、促进综合利用的具体措施，并执行排污许可管理制度的相关规定
固体废物纳入排污许可制度，应当遵守排污许可制度的整体要求。从排污许可制度的程序上来看，排污单位应当在规定的期限内向具有排污许可证核发权限的核发机关提交申请资料和信息，领取排污许可证。对工业固体废物而言，产生工业固体废物的单位应当向所在地生态环境主管部门提供工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等有关资料，以及减少工业固体废物产生、促进综合利用的具体措施。
产生工业固体废物的单位取得排污许可证之后，应当执行排污许可制度的相关管理规定，按照排污许可证的要求规范贮存、转移等行为。
第四十条 产生工业固体废物的单位应当根据经济、技术条件对工业固体废物加以利用；对暂时不利用或者不能利用的，应当按照国务院生态环境等主管部门的规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施。贮存工业固体废物应当采取符合国家环境保护标准的防护措施。
建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所，应当符合国家环境保护标准。
条文主旨
本条是关于产生工业固体废物的单位应当按照不同情况利用、贮存、处置其产生的工业固体废物的规定。
立法背景
本条修改内容包括：一是将原法中“企事业单位”改为“产生工业固体废物的单位”；二是新增了“贮存工业固体废物应当采取符合国家环境保护标准的防护措施”的规定。
按照污染担责的原则，产生工业固体废物的单位对其产生的工业固体废物负有防治污染的义务，应当根据不同的情况采取相应的污染防治措施。同时，为了落实防治固体废物污染环境的“三化”原则，本条第一款要求产生工业固体废物的单位原则上应当对其产生的所有工业固体废物均加以综合利用，只有在暂时不利用或者不能利用的情况下，才允许将该工业固体废物贮存或者处置。
条文释义
一、对产生的工业固体废物，产生单位首先应当根据经济、技术条件加以利用
产生工业固体废物的单位对其产生的所有工业固体废物，都应当在充分考虑自身经济、技术条件的基础上，进行综合利用。从实际情况看，产生工业固体废物的单位贯彻循环经济理念，加强工业固体废物的综合利用，不仅可以防治工业固体废物污染环境，还可以带来经济效益。因此，企业事业单位应当切实采取措施，依靠先进技术，提高对所产生的工业固体废物回收利用的能力。
对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物，产生工业固体废物的单位必须按照国务院生态环境主管部门以及其他有关部门的规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施。这一规定仅适用于对所产生的工业固体废物暂时不利用或者不能利用的单位。原则上，产生工业固体废物的单位必须对其产生的工业固体废物加以回收利用。但如果该单位的经济、技术条件确实有限，比如企业负债经营，经济条件困难，没有足够的资金开展回收利用工作；或者企业工艺设备落后，技术水平较低，不能满足工业固体废物回收利用的要求。在这种情况下，强行要求产生工业固体废物的单位利用废物是不现实的，实践中也无法操作。此外，有的单位虽然具备一定的经济、技术条件，但是，该单位从自身的实际情况出发，比如当出现利用的成本较高，需要进行一定的技术改造，或者利用后的产品市场销售情况不好等情况时，为了获取利润的最大化，对产生的工业固体废物，也可以决定暂时不加以回收利用。这种情况法律也应当允许。实践中，有一小部分工业固体废物是完全不具备回收利用价值的，属于不能利用的废物。对于这部分工业固体废物，也应当允许贮存或处置。
对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物，产生工业固体废物的单位必须按照有关规定进行贮存或者处置。具体选择哪一种，可以根据其经济、技术水平和工业固体废物的种类、数量等实际情况确定。比如，对暂时不利用的工业固体废物，可以采取贮存的方法；对不能利用的工业固体废物，则应当进行无害化处置。无论是贮存还是处置，都必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定进行。要贮存的，必须建设贮存设施、场所，分类存放，确保环境安全。要处置的，也必须达到无害化处理的要求。
二、建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所，必须符合国家环境保护标准
这里所指的国家环境保护标准，是指《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》《危险废物贮存污染控制标准》《危险废物焚烧污染控制标准》《危险废物填埋污染控制标准》（GB 18598-2019）等国家有关环境保护标准。这些标准对一般工业固体废物贮存、处置设施、场所的选址、设计、运行、安全防护、监测和关闭等要求作了具体的规定。以一般工业固体废物贮存、处置场所的选址为例，《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》要求，场址应建在满足承载力要求的地基上，以避免地基下沉的影响，避开断层、断层破碎带、溶洞区以及天然滑坡或泥石流影响区。禁止选在江河、湖泊、水库最高水位线以下的滩地和洪泛区，禁止选在自然保护区、风景名胜区和其他需要特别保护的区域。类似这些要求，建设工业固体废物贮存、处置设施、场所时，必须遵守，防止造成环境污染。
第四十一条 产生工业固体废物的单位终止的，应当在终止前对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施，并对未处置的工业固体废物作出妥善处置，防止污染环境。
产生工业固体废物的单位发生变更的，变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取有效措施保证该设施、场所安全运行。变更前当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务。
对2005年4月1日前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担；但是，该单位享有的土地使用权依法转让的，应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务。
条文主旨
本条是关于产生工业固体废物的单位终止或变更后的污染防治责任的规定。
立法背景
本条仅针对个别法律用语进行了修改。
产生工业固体废物的单位在正常运转的情况下，应当依照本法的有关规定承担相应的污染防治责任。如果该单位发生终止或变更的，针对遗留的未处置的工业固体废物以及固体废物贮存、处置设施、场所，应当明确产生工业固体废物的单位变更或终止后各方面的污染防治责任。
条文释义
一、产生工业固体废物的单位终止时的污染防治责任
本条第一款规定，产生工业固体废物的单位终止的，应当在终止前对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施，并对未处置的工业固体废物作出妥善处置，防止污染环境。
1.产生工业固体废物的单位终止是指该单位发生不能继续存在的事由，从而结束其在法律上的民事主体地位。简言之，即该单位不再存续，法律上不再视其为独立的民事主体，其不再具有权利义务能力。终止的原因有多种，按照民法的相关规定，包括被撤销、解散、依法宣告破产和其他原因。撤销包括法院宣告撤销和主管机关决定撤销等情况，解散包括法人或非法人组织完成其目的事业而解散、协议解散（如公司由股东大会决议解散）、出现章程规定的解散事由而解散、不足法定人数解散（如合伙企业的合伙人达不到法定人数）、经营期限届满解散（如合伙企业约定的经营期限届满，合伙人不愿再继续经营）等。破产是指企业经营不善造成严重亏损不能清偿到期债务而导致其丧失法律上的权利主体地位。其他原因也有多种，比如个人独资企业投资人死亡或被宣告死亡而无继承人或继承人决定放弃继承等。
2.产生工业固体废物的单位终止的，应当在终止前采取措施，对其产生的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所的污染予以防治。所谓在终止前，是指在该单位清算结束之前。因为单位被撤销、解散或宣告破产后，并非直接在法律上就终止了其权利主体地位，还要依法履行相应的程序。法人都应当依法进行清算，非法人组织通常也有清算的程序。只有清算结束，办理注销登记和公告后，该单位才视为终止。此时，终止单位的所有法律关系都应当清理完毕，不可能再对未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出安排。因此，单位终止的，按照不同的终止原因，既可以在清算开始之前对工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出安排，也可以在开始清算后，由清算组织根据该单位现有的财产状况和权利义务关系完成这一工作。比如，如果某公司是由股东大会决议解散的，那就应当在解散决议中对公司现有的未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出妥善安排。如果某单位是发生违法行为由上级主管机关决定解散的，那么上述工作就应当在清算过程中完成。
3.终止的单位有两项污染防治责任：一是对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施。按照《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》《危险废物贮存污染控制标准》《危险废物焚烧污染控制标准》《危险废物填埋污染控制标准》等标准，工业固体废物贮存、处置的设施、场所在选址、设计、运行管理、关闭与封场等方面都有严格的污染控制要求。如果单位终止了，就将这些设施、场所废弃，将可能造成严重的环境污染，尤其是危险废物的贮存、处置设施、场所。因此，终止的单位必须对其所有或使用的这些场所和设施区分不同的情况采取相应的污染防治措施。以危险废物贮存设施为例，如果单位决定继续运行的，就要采取措施对该设施的安全防护装置进行维护，并继续对危险废物的污染情况进行监测；如果决定关闭的，就应当向生态环境主管部门提交关闭计划书，并采取措施消除危险废物造成的污染，或者将无法消除污染的设备、土壤、墙体等运至正在营运的危险废物处置或贮存场所中。只有监测部门的监测结果表明该设施或场所已不存在污染时，方可摘下警示标志，撤离留守人员。二是对未处置的工业固体废物作出妥善处置。如果单位终止时，还有未处置的工业固体废物，就应当对其作出妥善处置，防止造成环境污染。通常情况下，可以将这部分工业固体废物运送至其他贮存、处置设施、场所进行贮存或处置。当然，切不可自行违反有关标准的规定，随意处置，污染环境。
二、产生工业固体废物的单位变更时的污染防治责任
按照本条第二款的规定，产生工业固体废物的单位发生变更的，其污染防治责任由变更后的单位承担，但当事人可以另行约定。
1.民法意义上的变更，有广义和狭义之分。本条规定的产生工业固体废物的单位发生变更，应是指广义的变更。狭义的变更是指单位因合并、分立等原因发生的主体上的变动。广义的变更除主体的变动外，还包括性质（如将有限责任公司变更为无限责任公司）、活动范围、财产、名称、住所、隶属关系以及其他登记事项的变更。实践中普遍存在的单位转让、出售等情形，通常属于广义变更的范围。这些登记事项的变更一般仅对同一主体产生效力。同一单位发生的股权结构、性质、财产、名称等登记事项的变动，变动后的权利义务仍应由原单位承担，实践中一般不会造成疑义。主体的变更则涉及单位权利义务的转移，按照民法典的规定主要有合并和分立两种。合并是指两个或两个以上的单位无须清算而归并为一个单位，包括两个或两个以上单位归并为一个新单位，原单位消灭的创设式合并，也包括一个以上的单位归并于其他单位，归并后只有一个单位存续，被归并单位均告消灭的吸收式合并。分立是指一个单位分开设立为两个或两个以上单位，可以是消灭原单位而成立两个或两个以上新单位，也可以是原单位继续存在，但部分机构从中分开，设立新的单位。
2.产生工业固体废物的单位发生变更的，原单位的工业固体废物污染环境防治责任由变更后的单位承担。根据民法的规定，法人合并的，它的权利和义务由合并后的法人享有和承担；法人分立的，其权利和义务由分立后的法人享有连带债权，承担连带债务，但是债权人和债务人另有约定的除外。防治工业固体废物污染环境是本法明确规定由有关单位承担的法定义务，如果该单位变更，这一污染防治责任无疑应当由变更后的单位继续承担。具体的污染防治责任包括两项：一是按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物进行安全处置。据此，变更后的单位除要对自己新产生的工业固体废物进行无害化处置外，对原单位未处置的废物，同样负有进行安全处置的义务。处置要遵守国家有关环境保护的规定，比如《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》《危险废物焚烧污染控制标准》《危险废物贮存污染控制标准》《危险废物填埋污染控制标准》等标准，防止造成环境污染。二是要采取措施保证工业固体废物贮存、处置的设施、场所安全运行。对原单位已建成的工业固体废物贮存、处置设施、场所，变更后的单位必须按照国家有关环境保护的规定，采取相应措施保证其安全运行，防止造成环境污染。当然，如果符合法定的要件，变更后的单位也可以决定将这些场所或设施关闭或封场，并采取相应的污染防治措施。
3.考虑到实际工作中各种复杂的情形，本条第二款规定，当事人之间可以对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另行约定。这里所指的另行约定，就是原单位和变更后的单位以及其他当事人（如上级主管机关等）达成一致协议。按照这一协议，变更后的单位无须依照本条第二款的有关规定承担原单位防治未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所污染环境的责任，由谁来承担，由协议另行约定。实践中，有的企业往往希望收购其他企业的设备、土地等有价值的资产，对遗留的工业固体废物却不愿意承担污染防治责任。如果双方可以达成协议，由原单位或第三方对该固体废物及其处置、贮存场所、设施出资进行妥善安排，这属于市场经济条件下当事人自主决定的范畴，法律没有必要禁止。这里所说的另行约定虽然具有免除义务的法律效力，但是，本条第二款对这一约定是有严格限制的。约定可以免除的是变更后的单位按照国家有关环境保护的规定对原单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置，以及采取措施保证该设施、场所安全运行这两项污染防治责任，不等于免除当事人所有的污染防治义务。换言之，当事人之间的约定所针对的只是变更后的单位对原单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所的污染防治责任，至于原单位其他的防治固体废物污染环境的义务、变更后单位自身的固体废物污染环境防治义务以及其他当事人依照本法规定必须承担的固体废物污染环境防治义务，均不得通过约定来免除。
三、关于已经终止的单位的污染防治责任
本条规定是在2004年修订后的固体废物污染环境防治法中增加的，在此之前，已经有部分单位由于种种原因终止了，不可能再适用本条第一款的规定。这些单位遗留的大量固体废物，其中很多是危险废物，已经不可能由原单位进行处置。如何解决这一问题，需要法律作出进一步的规定。为此，本条第三款专门针对历史遗留问题作了规定。具体而言：
1.本条第三款的规定仅适用于在2005年4月1日前已经终止的产生工业固体废物的单位。这里所指的“终止”的含义，与本条第一款规定相同，同样是指产生工业固体废物的单位发生不能继续存在的事由，从而结束其在法律上的权利主体地位。终止的原因包括被撤销、解散、依法宣告破产和其他原因。要说明的是，本条第三款规定并不适用于2005年4月1日前已经变更的单位。对单位发生变更的，应当依照本条第二款的规定，由变更后的单位承担污染防治责任。这是因为，即使变更行为发生在本法实施之前，第二款的规定尚未生效，按照民法的相关规定，变更后的单位理应承受变更前单位的所有权利和义务。而且，在存在变更后的单位的情况下，由政府承担处置费用也是不合理的。因此，2005年4月1日前已经发生变更的单位，应当由变更后的单位承担污染防治责任。
2.对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担。解决历史遗留问题，关键在于资金的来源。由谁来承担这部分费用，是实际工作中的主要问题。由于产生工业固体废物的单位在法律上已经不存在了，自然无从承担相应的义务。各级政府按照环境保护法的规定，应当对当地的环境质量负责，不应放任这些未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所污染环境。因此，遗留的历史问题应当由各级政府负责。当然，本法施行前已经终止的单位是多种多样的，各个单位性质不同，隶属关系各异。如果是国有的企业事业单位，由政府承担处置费用是合理的，但如果是非国有的企业，比如私营企业、合伙企业等，由政府出资处置它们遗留的工业固体废物是否具有可行性，是否会造成这部分企业故意逃避处置责任，立法过程中也有一些争议。但是，考虑到单位终止已经成为事实，为防止造成环境污染，危害人民群众身体健康，各级政府无法回避这一责任，应当承担有关处置费用。
第三款所指的安全处置的费用包括对已终止的单位未处置工业固体废物进行安全处置的费用，也包括对工业固体废物贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用。安全处置是指处置符合国家规定的有关标准，防止造成环境污染。另外，第三款规定的由有关人民政府承担，是指由各级政府按照不同的行政隶属关系承担。原则上，对已终止单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用由该单位所在地的政府承担，但如果已经终止的单位属于上级政府或上级行政主管部门直接管辖的，则应由上级政府承担。具体操作应当按照国务院对企业事业单位管理的规定进行。一般情况下，中央直属的单位，应由国家财政支付；地方的单位，则由地方财政支付。
3.对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，原则上应当由有关人民政府承担。但是，如果该单位享有的土地使用权依法转让的，则应当由土地使用权受让人承担处置费用。作这样的规定，主要是考虑到：一方面，我国毕竟还属于发展中国家，社会经济发展水平有限，各级政府的财政收入还不能满足各方面的需求，动用政府财政解决工业固体废物历史遗留问题的能力还很欠缺，完全依靠政府财政是不现实的；另一方面，实践中，有很多已终止的企业，尤其是国有企业，由于历史的原因，虽然其设备、产品、厂房等资产已经没有多大价值，但企业所拥有的土地使用权却价值不菲。随着城市化进程的加快，很多原本位于郊外的厂区成了众人争夺的“黄金开发地段”。因此，单位终止后，其土地使用权可以依法进行转让，成为其他单位开发利用的资本。如果该单位的土地使用权已经依法转让，仍然要求政府出资对遗留工业固体废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置，显然是不合理的。在这种情况下，本条第三款规定由土地使用权的受让人承担相关的处置费用。当然，其范围仅限于对已终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用。通过这种责任转换，不仅可以减少政府的财政负担，还可以有效地促进遗留工业固体废物问题的解决。土地使用权的受让人要对土地进行开发利用，必须对遗留的废物和设施作出安全处置，否则，对土地的开发活动将受到限制。
4.对由土地使用权受让人承担费用这一事项，当事人可以另行约定。换言之，即使已终止单位的土地使用权依法转让的，当事人之间也可以达成协议，规定受让人不承担相关处置费用。由谁承担，可以在约定中明确。但是，这一约定是受法律严格限制的。一是约定的内容仅限于土地使用权的受让人免除承担相关处置费用。换言之，本条第三款规定的另行约定仅适用于本法施行前已终止单位的土地使用权依法转让的情形。没有发生土地使用权转让的，当事人不得通过约定免除政府的责任。二是约定不得免除各方的污染防治义务。也就是说，即使存在另行约定，但约定只能免除土地使用权受让人承担相关处置费用的责任，至于该受让人依法应当承担的其他污染防治义务，不得约定免除。有关政府和原单位的污染防治义务，也不得通过约定免除。如果当事人之间通过约定免除了土地使用权受让人承担费用的责任，那么有关政府或者第三方必须承担该责任。不符合上述两点的约定无效。
第四十二条 矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺，减少尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量。
国家鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用。
尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后，矿山企业应当按照国家有关环境保护等规定进行封场，防止造成环境污染和生态破坏。
条文主旨
本条是关于矿业固体废物污染环境防治的规定。
立法背景
本条新增了第二款内容“国家鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用”。
我国工业固体废物产生量大、积存量多。我国每年产生一般工业固体废物约33亿吨，历年堆存的工业固体废物总量达600亿吨，对广泛区域的大气扬尘、土壤和地下水环境污染等影响突出。矿业固体废物综合利用是节能环保战略性新兴产业的重要组成部分，是确保我国矿业可持续发展的一项长远的战略方针，也是解决矿业工业固体废物不当处置与堆存所带来的环境污染的治本之策。2018年，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发〔2018〕128号），将“大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长”设定为试点目标之一，加强矿业固体废物综合利用是实现这一目标的主要路径。
条文释义
自然界存在的各种金属和非金属矿石都是与围岩共同构成的。在矿石开采过程中，必须剥离围岩，排出废石。采得的矿石通常要经过洗选以提高品位，在洗选的过程中会排出尾矿。所有在矿山开采过程中产生的剥离物和废石（包括矸石）以及在选矿过程所排放的尾矿统称为矿业固体废物。通常把矿业固体废物列入工业固体废物的范围。
按照污染者依法负责的原则和本条的规定，矿山企业负有以下污染防治义务：
一、减少尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量
要减少矿业固体废物污染环境，一个根本的原则是贯彻固体废物减量化，减少废物的产生量和贮存量。为此，矿山企业应当采取措施，消除或减少开采和洗选过程中产生的各种矿业固体废物。这一规定有两层含义：一是矿山企业在矿山开采和矿物洗选的过程中，应当采取科学的开采方法和先进的选矿工艺，尽可能多地将矿业固体废物转变为可利用的矿产资源，减少废物的产生量。比如，有很多铅、锌、铜、镍等矿是共生的，可以采用先进分选工艺，尽可能地分选回收有用组分，避免其中某些有色金属矿物成为固体废物。二是矿山企业还应当加强矿业固体废物的综合回收利用，尤其是要大力推行清洁生产和循环经济，采用科学的工艺和技术，减少废物的贮存量，实现固体废物的资源化。我国目前对矿业固体废物以贮存和填埋处置为主，这不仅占用了大量土地，而且还容易造成二次污染。事实上，矿业固体废物大多是多组分的矿物，积极开展资源综合回收利用，既可“变废为宝”，又可有效缓解资源和环境压力。有的废石和尾矿含有可再选的有用金属，可以采取措施予以回收，如从铜尾矿中回收铜和钼，从铀尾矿中提取钒和铀。尾矿经过处理后可以作为矿山地下开采采空区的充填料，很多废石和尾矿也可以制作建筑材料，或用于铺路等。经过综合利用后，这些废物就成为工业原料，重新进入生产过程，无须再进行贮存或处置，也就相应地减少了造成环境污染的可能性。
二、国家鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用
从我国目前的实际情况看，对矿业固体废物以贮存和填埋处置为主，这不仅占用大量土地，而且还容易造成二次污染。事实上，矿业固体废物大多是多组分的矿物，积极开展综合利用，不仅可以有效地防治污染，还可以提供宝贵的资源。有的废石和尾矿含有金属，可以采取措施予以回收。大多数废石和尾矿可以制作建筑材料或用于铺路等。经过综合利用后，实现固体废物的资源化，无须再进行贮存或处置，相应地也就减少了造成环境污染的可能性。因此，国家鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用。
三、矿业固体废物贮存设施停止使用后应当按规定进行封场
我国矿业固体废物综合利用的程度还比较低，造成矿业固体废物贮存量常年居高不下。按照本法的有关规定，贮存固体废物必须建设符合标准的贮存设施。一旦这些贮存设施停止使用，按照本条第三款的规定，矿山企业应当进行封场。所谓封场，是指将矿业固体废物的贮存设施予以封闭，停止其使用，并禁止人员等随意进入。尾矿贮存设施（尾矿库）封场过程也称为闭库。封场要遵守国家有关环境保护等规定，采取相应的污染防治措施，不得造成环境污染或生态破坏。除此之外，封场还应当遵守有关安全生产等规定，维护设施长期安全稳定。
适用本条第三款规定应注意的是，封场是一项法定义务，矿山企业必须严格执行，违法者应当依照本法第一百一十条的规定承担法律责任。