第三节 各类公职人员适用政务处分的特殊规则

除了上述普遍适用规则之外，本节主要规定对于不同的公职人员，基于其身份和工作性质的差异，需要适用特殊的政务处分规则。

第十九条　公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员在政务处分期内，不得晋升职务、职级、衔级和级别；其中，被记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升工资档次。被撤职的，按照规定降低职务、职级、衔级和级别，同时降低工资和待遇。

条文主旨

本条是关于公务员以及“参公管理”的人员受政务处分的法律后果的规定。

条文核心

结合监察法第十五条第一项规定的监察对象，对于公务员以及参照公务员法管理的人，在政务处分期内一律不得晋升职务、职级、衔级和级别。受警告处分之外处分的也不得晋升工资档次，受警告处分的由于情节较为轻微可以晋升工资档次。同时，对被撤职的公职人员进行职务、职级、衔级和级别上的调整，一并降低工资和待遇。

条文释义

一、公务员及参照公务员法管理的人员

监察法第十五条第一项规定，中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照公务员法管理的人员属于监察的对象。

（一）公务员

公务员法第二条第一款规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”按照上述规定，公务员必须符合三个条件：一是依法履行公职，即为了公共利益、承担公共任务、依法从事公务活动。二是纳入国家行政编制。三是由国家财政负担工资福利。

根据2019年12月23日中共中央组织部制定的《公务员范围规定》第四条规定：“下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围：（一）中国共产党各级机关；（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；（三）各级行政机关；（四）中国人民政治协商会议各级委员会机关；（五）各级监察机关；（六）各级审判机关；（七）各级检察机关；（八）各民主党派和工商联的各级机关。”

（二）参照公务员法管理的人员

公务员法第一百一十二条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”如中国证券监督管理委员会、中国银行保险监督管理委员会就是参照公务员法管理的事业单位。此类事业单位中除工勤人员外的工作人员即参照公务员法管理的人员。

二、政务处分的法律后果

处分的法律后果包括在政务处分期间晋升职务、职级、衔级、级别和工资档次的限制。根据本条规定，无论所受政务处分的类型为何，在政务处分期内一律不得晋升职务、职级、衔级和级别。其中被警告的由于情节比较轻微可以晋升工资档次，而被记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升工资档次。

（一）职务与职级

根据《公务员职务与职级并行规定》第二条规定，职级是公务员的等级序列，是与领导职务并行的晋升通道。第六条规定领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。第七条规定了职级序列按照综合管理类、专业技术类、行政执法类等公务员职位类别分别设置，以及综合管理类公务员的职级序列。第九条规定了厅局级以下领导职务对应的综合管理类公务员的最低职级。

（二）衔级

公务员法第二十二条规定：“国家根据人民警察、消防救援人员以及海关、驻外外交机构等公务员的工作特点，设置与其领导职务、职级相对应的衔级。”除了前述四项之外，目前消防系统也适用衔级制度。以海关为例，《中华人民共和国海关关衔条例》规定了海关实行关衔制度，其中第七条和第八条规定了关衔等级的设置。

（三）级别

《公务员职务、职级与级别管理办法》第四条规定：“公务员级别由低至高依次为二十七级至一级。”《公务员职务、职级与级别管理办法》第五条还规定了公务员领导职务层次与级别的对应关系。

（四）工资档次

《中华人民共和国公务员法》第二十一条规定的公务员的领导职务、职级与级别是确定公务员工资以及其他待遇的依据。对违法公职人员按照规定降低职务、职级、衔级和级别的，同时也应相应地降低其工资和待遇。

撤职是指撤销其现在所担任的职务。根据本条规定，被撤职的，不仅要撤销其现任职务，还要相应地降低其职务、职级、衔级和级别，同时还要降低其工资待遇。

相关规定

《中华人民共和国监察法》第十五条；《中华人民共和国公务员法》第二条；《公务员职务与职级并行规定》第二条；《中华人民共和国海关关衔条例》第七条；《公务员职务、职级与级别管理办法》第五条。

第二十条　法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，以及公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，在政务处分期内，不得晋升职务、岗位和职员等级、职称；其中，被记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升薪酬待遇等级。被撤职的，降低职务、岗位或者职员等级，同时降低薪酬待遇。

条文主旨

本条是关于授权组织和受委托组织中公务人员的政务处分与后果的规定。

条文核心

关于法律法规授权或受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，以及公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员受处分的法律后果，与公务员受处分的后果略有不同。上述人员在政务处分期内，不得晋升职务、岗位和职员等级、职称；其中，被记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升薪酬待遇等级。被警告的由于情节较为轻微，可以晋升薪酬待遇等级。因为薪酬待遇与职务、岗位、职员等级相关联，所以被撤职的，降低职务、岗位或者职员等级的，同时也应该降低其薪酬待遇。

条文释义

本条涉及监察法第十五条的第二项和第四项规定的监察对象。

一、法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员

（一）法律、法规授权管理公共事务的组织

根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《中华人民共和国行政许可法》第二十三条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”

随着一些行政权被授权给公共组织行使，行政主体早已不限于国家行政机关。可能被法律法规授权的公共组织主要有事业单位、社会团体、行业协会、内设机构、派出机构、基层群众自治组织等。这些组织以自己的名义行使着行政权，其中从事公务的人员也属于有行政公权力的公职人员。

被授权的组织主要是事业单位，如各地疾病预防控制中心，在该机构中承担公共管理职责的公务人员属于监察的对象。需要注意的是，本条提及的授权组织中从事公务的人员未被纳入参公管理的范围，否则应按照本法第十九条进行处分。

（二）受委托管理公共事务的组织

根据《行政处罚法》第十八条、第十九条的规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合条件的管理公共事务的事业组织实施行政处罚。除了行政处罚权的委托外，还有大量其他的行政事务被委托给企事业单位、行业协会等。这些单位或组织虽然不是行政机关，但在受委托管理公共事务时，属于功能上的公务组织，本质上发挥着管理公共事务的功能，其中从事公务的人员应当纳入本法监督的范围。

二、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员

我国存在大量的公办的教科文卫体等事业单位，例如学校、医院、科研院所、新闻机构等。事业单位是在我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。针对以往一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分、机制不活的问题，2011年印发的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中将事业单位分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三类，分别采取不同的改制措施：对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。如果事业单位被划归、转为行政机构，或被转为企业的，不再属于事业单位，按照行政机构或企业的监察规则进行处理。

根据《事业单位岗位设置管理试行办法》，事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位。而此处针对的对象，限于其中从事管理工作的人员，主要有以下几类：一是上述单位及其分支机构的领导班子成员，例如公立学校的正副校长，公立医院的正副院长，等等；二是上述单位及其分支机构的中层和基层管理人员，包括管理岗六级以上职员，从事与职权相联系的管理事务的其他职员；三是在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员，采购、基建部门人员等；四是临时从事与职权相联系的管理事务的人员，包括依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员。[8]

三、政务处分的法律后果

该条所指授权组织和受委托组织的范围比较复杂，因此需要针对组织的不同性质选择政务处分的种类，处分的后果也因此有所不同。在此主要根据相关规定对非参公管理事业单位中从事公务的人员受到处分的后果进行说明。

（一）岗位等级

根据《事业单位岗位设置管理试行办法》的规定，根据岗位性质、职责任务和任职条件，对事业单位管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位分别划分通用的岗位等级。

管理岗位分为十个等级，即一级至十级职员岗位。专业技术岗位分为十三个等级，包括高级岗位、中级岗位和初级岗位。高级岗位分七个等级，即一至七级；中级岗位分三个等级，即八级至十级；初级岗位分三个等级，即十一级至十三级。工勤技能岗位包括技术工岗位和普通工岗位，其中技术工岗位分为五个等级，即一级至五级。普通工岗位不分等级。

事业单位中从事公务的人员在政务处分期内，不得晋升岗位等级。上述人员如果被撤职的，应降低职务、岗位等级。

（二）职称

职称是专业技术人才学术技术水平和专业能力的主要标志。根据中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发的《关于深化职称制度改革的意见》指出，职称系列可根据专业领域设置相应专业类别，工程、卫生、农业、经济、会计、统计、翻译、新闻出版广电、艺术、教师、科学研究等领域均有各自的职称系列。各职称系列均设置初级、中级、高级职称，其中高级职称分为正高级和副高级，初级职称分为助理级和员级，可根据需要仅设置助理级。

事业单位中从事公务的人员在政务处分期内，不得参加本专业（技术、技能）领域专业技术职务任职资格或者工勤技能人员技术等级考试（评审），不得晋升专业职称。

（三）薪酬待遇等级

与公务员的职务、职级对应相应的工资档次相同，事业单位的岗位等级也是决定事业单位工作人员薪酬待遇等级的重要依据。具体的薪酬标准在各行业、各地均有不同。因此，事业单位中从事公务的人员如果被记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升薪酬待遇等级；如果被撤职的，同时降低薪酬待遇。

相关规定

《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条；《事业单位岗位设置管理试行办法》第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条；《事业单位工作人员处分暂行规定》第六条、第七条、第八条；《事业单位人事管理条例》第二十八条、第二十九条。

第二十一条　国有企业管理人员在政务处分期内，不得晋升职务、岗位等级和职称；其中，被记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升薪酬待遇等级。被撤职的，降低职务或者岗位等级，同时降低薪酬待遇。

条文主旨

本条是关于国企管理人员的政务处分与后果的规定。

条文核心

本条涉及监察法第十五条第三项规定的监察对象。由于国有企业对其管理人员的管理规章制度不同于公务员，处分的后果主要针对职务、岗位等级、职称和薪酬待遇等级。在政务处分期内，国有企业管理人员一律不得晋升职务、岗位等级和职称。对于违法情节较为严重的被记过、记大过、降级、撤职的公职人员，在政务处分期内也不得晋升薪酬待遇。对于被警告的公职人员，则可以相应晋升薪酬待遇。对于被撤职、降低职务或者岗位等级的，同时应根据调整后的职务、等级确定相应的薪酬待遇。

条文释义

一、国有企业及其管理人员

根据《国有企业境外投资财务管理办法》（财资〔2017〕24号）第二条规定，国有企业是指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。

国有企业一般掌控着重要的公共资源，以保障人民共同利益为主要目的。这就决定了国有企业在提供公共服务、履行公共职能上发挥着重要的作用。因此，国有企业的管理人员属于行使公权力的公职人员，应当受到监察机关的监督。

本条中的“国有企业管理人员”，主要包括：一是国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员，包括设董事会的企业中由国有控股代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记、工会主席等；未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁）、党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。二是对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等，以及在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等。三是国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员。[9]

二、政务处分的法律后果

政务处分对国有企业管理人员的影响主要体现在职务、岗位等级、职称和薪酬待遇上。

该条明确“不得晋升薪酬待遇”“同时降低薪酬待遇”很有针对性，防止国有企业管理人员被撤职并降低职务或者岗位等级后，薪酬待遇不受影响甚至得到提高，使政务处分效力落空。这一规定有利于让政务处分效力落实，更好地发挥监督、管理、教育的功能，让公职人员政务处分法发挥实效。

除此之外，根据《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，国有企业领导人员受到警示谈话、调离岗位、降职、免职处理的，应当减发或者全部扣发当年的绩效薪金、奖金。

相关规定

《中华人民共和国监察法》第十五条；《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二十六条；《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第二十二条、第二十三条。

第二十二条　基层群众性自治组织中从事管理的人员有违法行为的，监察机关可以予以警告、记过、记大过。

基层群众性自治组织中从事管理的人员受到政务处分的，应当由县级或者乡镇人民政府根据具体情况减发或者扣发补贴、奖金。

条文主旨

本条是关于对基层群众性自治组织中管理人员的政务处分与后果的规定。

条文核心

基层群众性自治组织主要是指村民委员会和居民委员会，它们不属于国家机关，其工作人员一般不属于政务处分的对象。但其中从事管理的人员可能会协助政府开展工作，行使着公权力，因此根据监察法第十五条第五项的规定，“基层群众性自治组织中从事管理的人员”也被纳入监察对象。

基层群众性自治组织中从事管理的人员有违法行为的，监察机关可以予以警告、记过、记大过。受到政务处分的，同时应当由县级或者乡镇人民政府根据具体情况减发或者扣发补贴、奖金。

条文释义

监察体制改革实现了对“公职人员”的监察全覆盖。在此之前，在非党员村民委员会违纪违法但情节又没有达到犯罪的情况下，难以通过党纪处分和追究刑事责任进行惩戒，也无法适用《行政机关公务员处分条例》或者《事业单位工作人员处分暂行规定》。此类监管“空白地带”的问题随着监察体制改革和相关立法而得以解决。

一、基层群众性自治组织中从事管理的人员

根据宪法、村民委员会组织法、城市居民委员会组织法的规定，作为村民委员会和居民委员会的基层群众性自治组织，在本居住地区进行自我管理、自我教育、自我服务，办理公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。这种制度设计体现了国家还权于社会，将基层事务下放给村（居）民自主管理的理念。对于基层群众性自治组织中的管理人员是否属于“公职人员”，长期存在着不同的观点。一种观点认为，基层自治组织组成人员由村（居）民直接选举产生，他们不脱离生产，也不享受国家工作人员的工资福利待遇，若以国家工作人员论，与其实际享有的职权和待遇不符，权利义务不对等。另一种观点则认为，基层群众性自治组织在实践中除了进行自主管理之外，其中从事管理的人员同样也会行使行政职权，此时应当以“公职人员”论。[10]

笔者认为，可以参考刑法的相关立法解释对上述观点进行分析。《刑法》第九十三条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”但基层群众性自治组织是否属于上述“其他依照法律从事公务的人员”，在实践中曾经有过很大的争议。2000年公布了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，后于2009年进行了修正，其规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征收、征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。”该解释回应了这一争议。

这一立法解释对于本条的适用具有参考意义。基层群众性自治组织虽然不属于国家机构的组成部分，但可以根据村民委员会组织法第五条第二款、城市居民委员会组织法第三条第五项的规定，协助人民政府开展工作、做好工作。从这个意义上来讲，我国的基层群众性自治组织同样承受着大量的行政公务，其权力来源可能是法律、法规、规章的授权，也可能是基层人民政府的委托。可见，村（居）委会与基层人民政府在实践中的关系是非常密切的，村（居）委会的很多工作需要基层人民政府的指导与支持，基层人民政府的很多具体工作也常常委托村（居）委会来开展。在受委托办理这些行政管理事项时，基层群众性自治组织中从事管理的人员应当以“公职人员”论。

二、政务处分的种类

由于基层群众性自治组织中从事管理的人员与公务员的管理制度不同，无法适用降级、撤职、开除。因此，针对此类人员的违法行为，监察机关可以予以警告、记过、记大过。

三、政务处分的法律后果

既然村委会、居委会是属于基层群众性自治组织，不属于国家机关，其成员也不由国家财政承担工资福利。但村委会和居委会的成员从事工作必然要占用大量时间和精力，应当给予适当的补贴。根据相关规定，居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。同样，村委会成员的补贴，可以从集体经济上交村民委员会的收益中解决，也可以由各级地方政府协助解决。补贴方式可以采用固定补贴，也可以采用误工补贴。因此，基层群众性自治组织中从事管理的人员受到政务处分的，应当由县级或者乡镇人民政府根据具体情况减发或者扣发补贴、奖金。

本条明确了监察机关对基层群众性自治组织中从事管理的人员予以政务处分的权限和后果，使得对该类人员的政务处分有了明确依据，其效力得以真正发挥。

相关规定

《中华人民共和国宪法》第一百一十一条；《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第六条、第十六条；《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条、第十六条、第十七条；《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》第二十条。

第二十三条　《中华人民共和国监察法》第十五条第六项规定的人员有违法行为的，监察机关可以予以警告、记过、记大过。情节严重的，由所在单位直接给予或者监察机关建议有关机关、单位给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理。

《中华人民共和国监察法》第十五条第二项规定的人员，未担任公务员、参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员、事业单位工作人员或者国有企业人员职务的，对其违法行为依照前款规定处理。

条文主旨

本条是关于对其他依法履职的公职人员的处理的规定。

条文核心

本条涉及监察法第十五条第六项的规定，是兜底规定。明确了监察法第十五条第六项规定的“其他依法履职的公职人员”的处分机关以及处分方式。

由于实践中行使公权力的公职人员范围广泛，本条前面几条列举的情形可能无法涵盖所有的形态，为避免挂一漏万，更好地覆盖行使公权力的公职人员这一范围，对“其他依法履职的公职人员”可以由监察机关给予警告、记过、记大过的政务处分，对于情节严重的，监察机关可以提出监察建议，建议所在单位给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理。或者直接由所在单位作出降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系的处分。

法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，若未担任公务员职务，同时不属于参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员，也未担任事业单位工作人员或者国有企业人员职务的，由于无法适用针对公务员、参公管理人员、事业单位或国有企业管理人员的政务处分规则，为避免遗漏，对其违法行为依照第一款的规定处理。

条文释义

一、“其他依法履职的公职人员”的范围

为了防止出现对监察对象列举不全，监察法第十五条第六项还设置了“其他依法履行公职的人员”作为兜底条款。如何解释此类人员的范围，需要结合监察法其他条款进行体系解释。监察法第一条、第三条的表述为“所有行使公权力的公职人员”。因此，判断相关人员是否属于监察法的监督对象，应当首先以“行使公权力”为标准。

有学者认为“行使公权力”是指特定权力主体机关勤务人员代表该机关行使管理、服务、治理等权力时的行为。[11]

理论中对公权力的界定仍未形成高度共识。监察机关在判断相关人员是否属于公职人员时，不宜作无限制的扩大解释，应当根据其权力来源和行为目的，判断是否具有损害公权力及公务活动廉洁性的可能，并与监察法第十五条前五项所列人员的行为进行比较，最终认定是否属于本条规制对象。

二、处理方式

对上述人员的处理可以分为以下情形。

（一）一般情形

监察机关可以直接对此类人员给予警告、记过、记大过的政务处分。

（二）情节严重

情节严重的，此类人员所在单位可以给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理。若其所在单位未作出相关处理，监察机关可以向其所在单位提出降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理的监察建议。

相关规定

《中华人民共和国监察法》第一条、第三条、第十五条。