第二节 政务处分的适用规则

本节主要涉及共同违法和单位违法情况下的政务处分规则，政务处分的从轻、减轻、免予、不予、从重情形，以及合并处理规则、一事不二罚规则、组织处理与政务处分并行、失去领导职务与政务处分并行等规则。

第九条　公职人员二人以上共同违法，根据各自在违法行为中所起的作用和应当承担的法律责任，分别给予政务处分。

条文主旨

本条是关于对公职人员共同违法行为分别给予政务处分的规定。

条文核心

本条所称的共同违法，是指两个或者两个以上公职人员因为共同故意而违反了法律法规的行为。在共同违法中，各个违法行为人在违法活动中所处的地位、所起的作用和主观过错各有不同。根据错责相适应的原则，对于公职人员的共同违法行为，有必要按照不同行为人在共同违法中所处的地位、所起的作用以及行为的危害来给予政务处分。

可以看到，《行政机关公务员处分条例》第十一条也有类似规定，即“行政机关公务员2人以上共同违法违纪，需要给予处分的，根据各自应当承担的纪律责任，分别给予处分。”

条文释义

一、共同违法的概念

公职人员共同违法，是指两个或者两个以上公职人员因为共同故意而违反了法律法规的行为。

对于共同违法，要注意以下几点：一是共同违法存在主客观统一性，即两个或者两个以上公职人员既有违法的共同故意，又实施了共同违法行为，而且二者之间具有统一关系；二是共同违法是两个或者两个以上公职人员在共同故意的支配下实施的违法行为所形成的一个整体，而绝非各人违法行为的简单叠加；三是共同违法的公职人员有两个或者两个以上，他们在共同违法中所起的作用不同，各自行为的社会危害性也不同，作出政务处分时应该区别对待；四是公职人员的共同违法包括但不限于职务违法。

二、共同违法的构成要件

（一）主体要件

共同违法的行为必须由两个或两个以上的主体共同实施。

（二）主观要件

从主观方面来看，不同主体具有共同违法的故意。即不同的行为人都已经认识到是在共同进行某一违法行为，并且对行为结果的发生都抱持希望发生或放任的态度。此种共同故意使不同行为人的违法行为彼此联系，结合在一起成为一个统一的违法行为，直接导致危害结果的发生。如果行为人有的主观上是故意，有的主观上是过失，不构成共同故意，也不构成共同违法。需要注意的是，共同故意包括直接故意和间接故意，并不以共谋为前提。

（三）客观要件

从客观方面来看，共同违法行为是由共同违法行为人实施的。共同违法不等于同时违法。行为人在实施共同违法行为时，具体分工、参加程度、行为时间等都可能不同，但他们实施违法行为是为了实现同一个目标，因而各自的违法行为有机结合、紧密关联，一起构成共同违法活动必要的组成部分。换言之，两个或者两个以上公职人员虽然故意侵犯了同一客体，但如果他们的故意违法行为之间并没有共同联系，不能构成共同违法。例如，A单位的甲非法没收乙的财物，B单位的丙超过法律规定的上限对乙进行高额罚款，甲和丙的违法行为虽然都造成了乙的财产损失，但两人的违法行为之间没有客观联系，并不构成共同违法。

从表象上看，共同违法行为在客观上分为三种形式：一是不同的行为人都积极实施了作为的违法行为，构成共同违法；二是有的行为人实施作为的违法行为，有的行为人实施不作为的违法行为，构成共同违法；三是不同的行为人都负有履行某种公职行为的义务，却不约而同地不履行义务，其消极的不作为共同导致危害后果发生，构成共同违法。

（四）客体要件

实施共同违法行为的不同行为人都违反了法律法规所保护的社会关系。需要强调的是，如果其中有的行为人因为违法情节轻微，免除政务处分，也应当认定为是共同违法行为，因为免除政务处分并不等于否认其行为的违法性。

三、共同违法行为人的处分适用

共同违法行为，应当按照不同行为人在共同违法中起到的作用，以及具体实施的违法行为的危害性给予处分。

（一）负责策划、组织、领导的违法行为人

负责策划、组织、领导的违法行为人在共同违法中起到了骨干分子的作用，是为首者，应当承担全部责任，即行为人除要对自己直接实施的具体违法行为及其结果承担责任外，还要对所策划、组织、领导的共同违法中其他行为人按计划分别实施的全部违法行为承担法律责任。而其他行为人则根据各自的违法行为承担相应的责任。

（二）起主要作用的违法行为人

违法行为的发生与在共同违法行为中起主要作用的人关系极大，这类违法行为人的社会危害性和主观恶性也较大，应该承担主要责任。

（三）起次要作用的违法行为人

在共同违法中起次要作用的违法行为人，也称一般责任人，他们仅仅是对违法行为提供了帮助，起跟从作用，应该承担次要责任。

相关规定

《行政机关公务员处分条例》第十一条；《人民法院工作人员处分条例》第十一条；《检察人员纪律处分条例》第十六条；《事业单位工作人员处分暂行规定》第十条；《中国共产党纪律处分条例》第二十五条、第二十六条。

第十条　有关机关、单位、组织集体作出的决定违法或者实施违法行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法给予政务处分。

条文主旨

本条是关于对单位违法行为如何给予政务处分的规定。

条文核心

根据本条规定，机关、单位、组织集体违法既包括有关机关、单位、组织经领导班子集体研究作出违法决定，也包括其领导班子集体实施违法行为。单位违法应该依据法律法规或规章的明确规定认定，由机关、单位、组织负有责任的领导人员和直接责任人员承担相应的责任。

可以看到，《行政机关公务员处分条例》第十六条也有类似规定，即“行政机关经人民法院、监察机关、行政复议机关或者上级行政机关依法认定有行政违法行为或者其他违法违纪行为，需要追究纪律责任的，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。”

条文释义

一、单位实施违法行为的概念

单位实施违法行为，是指有关机关、单位、组织经领导班子集体研究作出违法决定，或者其领导班子集体实施违法行为。

二、单位实施违法行为的主要特征

（一）单位实施违法行为体现的是集体意志

机关、单位、组织集体违法的决定是领导班子集体研究后形成的，或者违法行为是由领导班子集体实施的，体现了集体意志，而非某一个人的意志，这是机关、单位、组织集体违法与个人违法在客观上的重要区别。

（二）单位实施违法行为的认定必须于法有据

简言之，必须依据法律法规或者规章的明确规定才能认定机关、单位、组织集体违法。如果法律法规或者规章没有相关规定，不能随意认定单位实施违法行为，不能按单位违法来处理，更不能擅自对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员予以行政处分。

（三）单位实施违法行为的目的是为单位谋取非法利益

如果以单位名义从事非法行为，目的并非为单位谋取非法利益，而是为个人谋取非法利益，则不属于单位违法，而应认定为个人违法或共同违法。

三、单位实施违法行为的责任承担人

单位实施违法行为的责任承担人是机关、单位、组织当中负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员。本法第二条第一款明确规定：“本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。”可见，政务处分是依附于公职人员的一种制裁，离开了公职人员这个条件，政务处分不能存在。单位是抽象的集体概念，本身不能承担政务处分。而且，集体意志是通过权力机构来体现的，因此，单位实施违法行为，应当由负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员来承担相应责任。

负有责任的领导人员是指在有关机关、单位、组织担任了一定领导职务，或者直接参与作出违法决定，或者直接参与实施违法行为，或者疏于管理，对造成的损失或者危害负有责任的领导人员。

直接责任人员是指直接实施违法行为、造成损失或者危害的公职人员。换言之，除了负有责任的领导人员之外，单位违法行为的直接实施者，也要承担责任。

相关规定

《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二条；《行政机关公务员处分条例》第十六条；《人民法院工作人员处分条例》第十一条；《检察人员纪律处分条例》第四条；《事业单位工作人员处分暂行规定》第十五条。

第十一条　公职人员有下列情形之一的，可以从轻或者减轻给予政务处分：

（一）主动交代本人应当受到政务处分的违法行为的；

（二）配合调查，如实说明本人违法事实的；

（三）检举他人违纪违法行为，经查证属实的；

（四）主动采取措施，有效避免、挽回损失或者消除不良影响的；

（五）在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；

（六）主动上交或者退赔违法所得的；

（七）法律、法规规定的其他从轻或者减轻情节。

条文主旨

本条是关于从轻或者减轻政务处分的规定。

条文核心

实践中，有的违法行为人违法后会出现悔改表现，如主动交代自己的违法行为，或者如实检举他人的违法行为，或者采取有效措施挽回损失、消除影响，或者主动上交违法所得等，基于这些情况，可以给予违法行为人从宽处理。同时，有的违法行为人在共同违法行为中只起了次要或者辅助作用，依法也可以从宽处理。本条关于从轻、减轻政务处分的规定为有悔改表现和在共同违法行为中只起次要或者辅助作用的违法行为人争取从宽处理提供了法律依据。

需要明确的是，本条关于“可以从轻或者减轻给予政务处分”的规定是相对的而非绝对，公职人员违法后出现本条规定的任一情形，处分决定机关不是必须从轻或者减轻政务处分，只是可以。同时，处分决定机关在实践中还要根据具体情节进行衡量，在从轻和减轻之间进行判断，作出最佳选择。

条文释义

一、从轻处分和减轻处分的概念

本法第三章对公职人员的违法行为及其适用的政务处分进行规定，将对违法行为划分为一般违法、情节较重和情节严重三个等级，且每个等级都对应着具体的处分幅度，每个处分幅度内又规定了不同的处分档次。从轻处分，就是在第三章所规定的相应处分幅度内，对违法行为人选用较轻或者最轻的处分。减轻处分，则是指具体适用处分时要在第三章所规定的相应处分幅度的基础上降低一个幅度。例如，本法第三十四条第一款规定：“收受可能影响公正行使公权力的礼品、礼金、有价证券等财物的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。”如果违法行为人收受可能影响公正行使公权力的财物情节严重的，原本应给予以开除，但如果违法行为人有本条所规定的减轻处分情节，那么就可以降低到情节较重的处分幅度内予以处分，即给予降级或者撤职的政务处分。简言之，减轻处分是处以低于法定处分幅度的政务处分。

二、从轻处分和减轻处分的法定情节

（一）主动交代本人应当受到政务处分的违法行为的

如果违法行为人在被有关机关询问前或者接受询问的过程中主动如实交代自己尚未被组织发现的违法事实，可以从轻处分或者减轻处分。这样的设置是为了鼓励违法行为人悔过自新，既有利于案件查处，节省人力、物力、财力，又有利于对违法行为人的教育改造。需要强调的是，主动交代并不等同于认识错误。即使违法行为人思想认识并没有改变，仅仅是出于各种因素的综合考量从最有利于自身的角度出发而选择了主动交代违法行为，也应当认定为主动交代违法行为。

构成主动交代应该同时满足以下条件：

1.必须是违法行为人主动向组织交代

（1）违法行为人基于自身意愿，在被有关机关询问前如实交代自己的违法行为，既包括主动承认有关机关尚未掌握的违法线索，也包括主动承认组织已经发现但尚未锁定具体行为人的违法行为。

（2）违法行为人基于自身意愿，在接受有关机关询问的过程中如实交代尚未被发现的违法行为。如果违法行为人在接受有关机关的调查过程中，如实交代有关机关已经掌握的违法行为，不视为主动交代，只能视为如实供述，可以视为认错态度良好在处分时予以适当考虑。

2.必须是交代自己的违法行为

违法行为人主动向组织交代的是由自己实施的违法行为。如果交代的是其他人的违纪违法行为，则属于检举立功。当然，如果违法行为人系与他人共同违法，主动交代的是共同违法中其他人的违法行为，或者交代的是自己知道的共同违法的主要情况，也视为主动交代。而对于没有主动交代的其他共同违法人，不适用主动交代的减轻或从轻处分。

3.必须是如实交代

所谓如实交代，是指违法行为人所交代的必须是全部的案件事实，包括主要的违法行为。虽然没有要求违法行为人必须交代全部细节，但有任何虚假陈述或者刻意隐瞒都不能视为如实交代。如果违法行为人有数个违法行为，只交代了其中一个或者几个违法行为，对没有交代的违法行为不能按主动交代处理。

4.必须是交代应当受到政务处分的违法行为

如果违法行为人交代的并非应该受到政务处分的违法行为，不能适用从轻或者减轻的政务处分。

（二）配合调查，如实说明本人违法事实的

违法行为人在接受组织被调查后，如实供述自己被调查的违法事实，积极配合有关机关的调查，属于坦白。坦白与主动交代的最大区别在于所交代的违法事实是否已被处分决定机关所掌握。如果违法行为人如实交代有关机关尚未掌握的本人的违法行为，是主动交代；如果违法行为人如实说明有关机关已经掌握的本人违法事实的，是坦白。

（三）检举他人违纪违法行为，经查证属实的

违法行为人检举他人违纪违法行为，对有关机关查处他人违纪违法行为提供了帮助或者作出了贡献，可以从轻或者减轻政务处分。这个设置，有利于鼓励违法行为人积极参与、配合有关机关对违纪违法行为的查处，对于提高办案效率，减少人力、物力、财力的浪费，具有重要的意义。

构成检举应该同时满足以下条件：

1.违法行为人检举的，是他人的违纪违法行为。不论是重大违纪违法行为，还是一般违纪违法行为，以及轻微违纪违法行为，只要如实检举，都属于立功。

2.违法行为人检举的内容必须是真实的，否则不能算检举。经查证，如果检举的内容不属实，且属于诬告陷害，那么违法行为人将受到法律的相应制裁。检举失实如果是无心之过，虽然不受法律追究，但不能视为有立功表现。

3.违法行为人如果只是提供重要线索，但协助其他违纪违法案件得以突破，原则上也应视为检举他人违纪违法行为，只要查证情况属实，也应当从轻或者减轻处分。

（四）主动采取措施，有效避免、挽回损失或者消除不良影响的

违法行为人实施违法行为之后，如果主动采取措施，客观上有效地防止危害结果发生，这表明其主观上有较大程度的悔悟，社会危害性明显降低，可以从轻或者减轻处分。

有效防止危害结果发生应该同时满足以下条件：

1.时间性。违法行为人为有效防止危害结果发生而采取的措施应该发生在违法行为实施之后、危害结果发生之前。

2.主动性。违法行为人系主动采取措施，主动有效防止危害结果发生。

3.有效性。违法行为人不但主动采取了措施，而且所采取的措施是行之有效的，能够避免可能造成的损失的发生，或者实际挽回了损失，或者消除了违法行为带来的不良影响。如果违法行为人主动采取了措施，但没能阻止危害结果的发生，仍然造成了损失，或者不能消除不良影响，那么违法行为人采取的措施就缺乏有效性，不能视为有效防止危害结果。

（五）在共同违法行为中起次要或者辅助作用的

刑法第二十七条规定：“在共同犯罪中起次要或者辅助作用的，是从犯。对于从犯，应当从轻、减轻处罚或者免除处罚。”同理，两个或两个以上的公职人员共同违法，其中在共同违法中起次要作用或者仅仅是辅助作用的违法行为人，也称一般责任人，是共同违法的从犯，参照相关规定，可以从轻或者减轻处分。

（六）主动上交或者退赔违法所得的

违法行为人实施违法行为之后，如果因此获得了违法所得，那么只要其事后认识到自己的错误，主动将违法所得上交有关机关，或是将违法所得退赔给合法的原所有人或者原持有人，那么也应该视为悔改表现，也可以从轻或者减轻处分。

（七）法律、法规规定的其他从轻或者减轻情节

本条列举了可以从轻或者减轻政务处分的几种情形，但并非穷尽了所有情况。其他法律、法规如果规定了从轻或者减轻处分的其他情节，在给予政务处分时也可以适用。但如果是规章、规范性文件的相关规定，则不得适用。

相关规定

《中华人民共和国刑法》第二十七条；《中华人民共和国公职人员政务处分法》第九条；《行政机关公务员处分条例》第十三条、第十四条；《人民法院工作人员处分条例》第十三条、第十四条；《检察人员纪律处分条例》第十七条；《事业单位工作人员处分暂行规定》第十二条；《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第二十三条；《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第九条。

第十二条　公职人员违法行为情节轻微，且具有本法第十一条规定的情形之一的，可以对其进行谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉，免予或者不予政务处分。

公职人员因不明真相被裹挟或者被胁迫参与违法活动，经批评教育后确有悔改表现的，可以减轻、免予或者不予政务处分。

条文主旨

本条是关于免予、不予以及减轻政务处分的规定。

条文核心

公务员法第五十七条第二款规定：“对公务员监督发现问题的，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分。”监察法第四十五条也规定，“监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：（一）对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉……”如果公职人员违法行为情节轻微，有本法第十一条规定的悔改表现，就可以采取谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉等监察措施警示其不要再违法，从而免予或者不予政务处分。这一规定很好地贯彻了抓早抓小、防微杜渐的原则，有利于更好地促进广大公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守，有利于建设一支忠诚干净担当的公职人员队伍。

此外，根据本条规定，有的公职人员违法并没有主观故意，可能仅仅是因为不知情而犯下了无心之过，也可能是因为受到威胁逼迫才参与了违法活动，这类人如果在批评教育之后认识到了自己的错误并且有悔改表现，那么也可以减轻、免予或者不予政务处分。毕竟，实施政务处分目的是通过惩戒极少数，教育大多数，即“惩戒一个、教育一片”。本条这一规定强调对违法公职人员开展思想政治工作，使其主动认识错误、改进提高。这也充分说明，政务处分归根结底是为了督促公职人员提高思想觉悟、涵养廉洁文化。[3]

条文释义

一、免予处分和不予处分的概念

免予处分，是指处分决定机关对虽有违法行为但情节轻微，经过批评教育确已认识到自己的错误且有本法第十一条所规定的悔改行为的违法行为人免予政务处分的一种处理措施。值得注意的是，免予处分的公职人员实质上已经构成了违法，只是因为本人经过批评教育之后有了悔改表现，才免予处分。不予处分，是指公职人员的违法情节显著轻微，且事后认错态度较好，有积极的悔改表现，经有关机关研究，不需要给予政务处分。

需要明确的是，免予处分和不予处分都不属于政务处分的种类，对免予处分或者不予处分的公职人员而言，无论是晋职、晋级，还是晋升工资档次都不受影响。

二、免予处分和不予处分的条件

（一）一般情况下原则上必须同时具备四个条件

1.公职人员实施了违法行为；

2.违法行为情节轻微；

3.违法行为人具有本法第十一条所列举的可以从轻或者减轻给予政务处分的任何一种情形；

4.对违法行为人进行了谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉等监察措施。

（二）特殊情况下必须同时具备三个条件

1.公职人员实施了违法行为；

2.违法行为人参与违法活动并非自愿，或是不明真相，或是被裹挟要么是被胁迫；

3.违法行为人经过批评教育后认识到了自己的错误并且确有悔改表现。

对于这类情况，只要同时具备上述三个条件，就可以减轻、免予或者不予政务处分。

相关规定

《中华人民共和国公务员法》第五十七条、第六十一条；《中华人民共和国监察法》第四十五条；《行政机关公务员处分条例》第十四条、第十五条；《检察人员纪律处分条例》第六条、第二十二条；《事业单位工作人员处分暂行规定》第十三条、第十四条。

第十三条　公职人员有下列情形之一的，应当从重给予政务处分：

（一）在政务处分期内再次故意违法，应当受到政务处分的；

（二）阻止他人检举、提供证据的；

（三）串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；

（四）包庇同案人员的；

（五）胁迫、唆使他人实施违法行为的；

（六）拒不上交或者退赔违法所得的；

（七）法律、法规规定的其他从重情节。

条文主旨

本条是关于从重给予政务处分的适用情形的规定。

条文核心

屡教不改、妨碍查处、拒不悔改，或是胁迫、教唆他人违法的违法行为人，主观恶意较大，应该从重处分，即在本法第三章规定的相应处分幅度内对违法行为人选用较重或者最重的处分。本条中从重给予政务处分的规定为严惩主观恶意较大的违法行为人提供了法律依据。需要强调的是，“应当”意味着“必须”，简言之，只要违法行为人具有本条所列举的任何一种情形，就必须从重处分，没有选择的余地。本条关于从重处分的规定和本法第十一条关于从轻或者减轻处分的相关规定，衔接了党纪国法相关规定，更加精准地体现了宽严相济。

对于从重处分，《行政机关公务员处分条例》第十二条也有类似规定，即“有下列情形之一的，应当从重处分：（一）在2人以上的共同违法违纪行为中起主要作用的；（二）隐匿、伪造、销毁证据的；（三）串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料的；（四）包庇同案人员的；（五）法律、法规、规章规定的其他从重情节。”

条文释义

本条规定的从重处分的法定情形有：

一、在政务处分期内再次故意违法，应当受到政务处分的

这类情况类似于刑法中的“累犯”。即违法行为人先前已经实施了违法行为且受到了相应的政务处分，尚在政务处分的期间内，又一次故意违法，且违法行为依法也应该受到政务处分。这类屡教不改的违法行为人主观恶意极大，理应从重处分。

二、阻止他人检举、提供证据的

违法行为人为了阻挠案件查处，实施了威胁、恐吓甚至暴力等手段阻止知情人向有权机关揭发检举有关案件的事实或者是调查线索，或者阻止知情人向有权机关提供证据材料，人为地为案件查处设置障碍，也应该从重处分。

三、串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的

串供，是指违法行为人之间，以及违法行为人与案件其他有关人员之间，为了达到逃避法律追究的目的，而建立“攻守同盟”，互相串通、编造口供的行为。

隐匿证据，是指违法行为人故意人为地将证据藏匿起来；伪造证据，是指违法行为人故意修改证据或者制作假证据干扰有关机关查处案件；销毁证据，是指违法行为人故意损毁、消灭与案件有关的证据。

本项所规定的串供，以及隐匿、伪造、销毁证据主观上都属于故意，目的都是阻挠案件查处，以便自己逃避法律制裁，既可以针对实物证据也可以针对言词证据进行，上述行为往往会直接导致关键证据的毁损和灭失，或者将案件调查引向歧途，甚至导致案件调查难以继续开展，造成人力、物力、财力不必要的损失，应当从重处分。

四、包庇同案人员的

包庇同案人员，是指故意隐瞒共同违法的其他违法人员的违法事实，故意提供假证明等，使共同违法的其他违法人员免受法律追究或者不受更重处分等的行为。构成包庇行为主观上必须是故意，而包庇同案人员的情形主要包括：

（一）向有关机关提供虚假证明，从而帮助同案违法行为人隐瞒、掩盖违法事实；

（二）提供假证据或者伪造、隐匿、毁灭违法证据，帮助同案违法行为人逃脱法律制裁；

（三）为同案违法行为人窝藏、转移赃款、赃物；

（四）为同案违法行为人通风报信，助其逃跑。

五、胁迫、唆使他人实施违法行为的

胁迫，是指使用恐吓、威胁、强迫等精神强制的方法迫使他人实施违法行为。唆使，是指采用授意、劝说等明示或者暗示的方法手段，故意教唆他人实施违法行为。违法行为人不论是对他人进行胁迫还是唆使，都是让他人去实施本不愿实施的违法活动，社会危害性和主观恶性较大，应当从重处分。

六、拒不上交或者退赔违法所得的

违法行为人通过实施违法活动获得的违法所得，应该依法上交或者退赔，如果拒绝上交、退赔，说明违法行为人内心根本没有认识到自己的错误，且对金钱的重视程度已经超过了法纪和原则，这类情形应该从重处分。

七、法律、法规规定的其他从重情节

本条列举了应当从重处分的几种情形，却并非穷尽了所有情况。其他法律、法规如果规定了从重处分的其他情节，在给予政务处分时也可以适用。但如果是规章、规范性文件的相关规定，则不得适用。

相关规定

《中华人民共和国公职人员政务处分法》第九条；《行政机关公务员处分条例》第十二条；《人民法院工作人员处分条例》第十二条；《检察人员纪律处分条例》第十八条、第十九条；《事业单位工作人员处分暂行规定》第十一条；《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第二十二条；《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第八条。

第十四条　公职人员犯罪，有下列情形之一的，予以开除：

（一）因故意犯罪被判处管制、拘役或者有期徒刑以上刑罚（含宣告缓刑）的；

（二）因过失犯罪被判处有期徒刑，刑期超过三年的；

（三）因犯罪被单处或者并处剥夺政治权利的。

因过失犯罪被判处管制、拘役或者三年以下有期徒刑的，一般应当予以开除；案件情况特殊，予以撤职更为适当的，可以不予开除，但是应当报请上一级机关批准。

公职人员因犯罪被单处罚金，或者犯罪情节轻微，人民检察院依法作出不起诉决定或者人民法院依法免予刑事处罚的，予以撤职；造成不良影响的，予以开除。

条文主旨

本条是关于对涉刑公职人员适用政务处分的规定。

条文核心

公职人员因为犯罪被追究刑事责任的，并不能免除其政务处分。刑法第三十二条规定：“刑罚分为主刑和附加刑。”第三十三条规定：“主刑的种类如下：（一）管制；（二）拘役；（三）有期徒刑；（四）无期徒刑；（五）死刑。”第三十四条规定：“附加刑的种类如下：（一）罚金；（二）剥夺政治权利；（三）没收财产。附加刑也可以独立适用。”而依照本条规定，如果公职人员是故意犯罪，不管被判处何种主刑，一律予以开除的政务处分。如果公职人员系过失犯罪，只要判处三年以上有期徒刑，也一律开除。公职人员只要犯罪，主观上不论是故意还是过失，只要被单处或者并处剥夺政治权利，一律予以开除的政务处分。如果公职人员是过失犯罪，且被判处管制、拘役或者三年以下有期徒刑的，原则上应当予以开除；特殊情况下，经报请上一级机关批准，可以不予开除，予以撤职的政务处分。如果公职人员犯罪后被单处罚金，或者犯罪情节轻微，被司法机关决定不起诉或者免予刑事处罚，原则上予以撤职即可，但是如果造成了不良影响，也要予以开除的政务处分。

条文释义

公职人员犯罪被处以刑罚，影响极其恶劣，所受到的政务处分相对而言也更为严厉。

一、应当予以开除的情形

（一）因故意犯罪被判处管制、拘役或者有期徒刑以上刑罚（含宣告缓刑）的

如果公职人员系故意犯罪，只要被判处管制、拘役或者有期徒刑以上刑罚的，包括被宣告缓刑的，一律开除。刑罚的主刑一共有五种：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。管制、拘役和有期徒刑明显比无期徒刑和死刑更轻。换言之，故意犯罪的公职人员不管被判处何种主刑，包括宣告缓刑，一律处以开除的政务处分。

（二）因过失犯罪被判处有期徒刑，刑期超过三年的

公职人员如果系过失犯罪，虽然过失犯罪的主观恶意和社会危害性都远比故意犯罪要小，但是只要被判处三年有期徒刑以上的主刑，就属于比较严重的过失犯罪，因需要在监狱服刑而无法正常履行职责，应该予以开除。

（三）因犯罪被单处或者并处剥夺政治权利的

剥夺政治权利是一种资格刑，是指依法剥夺犯罪分子一定期限内参加国家管理和政治活动的权利。从刑法的规定来看，剥夺政治权利既可以附加适用，也可以独立适用。因此，公职人员不管是故意犯罪，还是过失犯罪，只要被剥夺政治权利，不管是单处还是并处，一律予以开除，剥夺其从事公职的资格。

二、可以不予开除的情形

对于过失犯罪而言，如果公职人员被判处管制、拘役或者三年以下有期徒刑，原则上也应当予以开除。倘若案件的情况比较特殊，处分决定机关认为予以撤职比予以开除更为适当，可以不予开除，但是处分决定机关的这一决定应当报请上一级机关批准。这一规定给了上述犯罪的公职人员改过自新的机会，很好地体现了教育挽救、治病救人的精神。

三、予以撤职的情形

公职人员不管是故意犯罪还是过失犯罪，如果被单处罚金，或者认定的犯罪情节轻微，只要人民检察院依法对其作出不起诉决定，或者人民法院依法对其免予刑事处罚，都说明其主观恶意和社会危害性并不大，原则上不必予以开除，只予以撤职。但是只要其犯罪行为造成了不良影响，则应当予以开除。

相关规定

《中华人民共和国刑法》第三十二条、第三十三条、第三十四条；《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条；《中华人民共和国劳动合同法》第三十九条；《行政机关公务员处分条例》第十七条；《人民法院工作人员处分条例》第十六条；《检察人员纪律处分条例》第二十七条；《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十二条；《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第二十五条；《中国共产党纪律处分条例》第三十一条、第三十二条。

第十五条　公职人员有两个以上违法行为的，应当分别确定政务处分。应当给予两种以上政务处分的，执行其中最重的政务处分；应当给予撤职以下多个相同政务处分的，可以在一个政务处分期以上、多个政务处分期之和以下确定政务处分期，但是最长不得超过四十八个月。

条文主旨

本条是关于政务处分合并适用的规定。

条文核心

实践中，有的公职人员一个人实施了两个以上的违法行为，在查处时可参考刑罚中数罪并罚有关刑期的计算方法，对于违法行为人每个违法行为分别确定相应的政务处分，再合并执行。由于政务处分种类的不可比，既不能简单相加，又不能折合成同一种形式计算，因而对违法行为的合并执行应当采取吸收及限制加重的方法。也就是说，应该予以同一个公职人员两类以上政务处分时，只执行其中最重的那一类政务处分；如果是应该予以撤职以下多个相同的政务处分，那么就要以一个政务处分期为下限，以多个政务处分期之和为上限来确定违法行为人的政务处分期，但最长不能超过四十八个月。

条文释义

一、合并处理的概念

数个违法行为的合并处理，是指同一行为人实施了数个违法行为，处分决定机关针对其不同的违法行为，分别确定应当给予的政务处分，再依法确定合并执行的规则。简言之，合并处理的内涵是“分别处分、合并执行”。

二、合并处理的条件

（一）前提条件

合并处理的前提是，行为人一人实施了两个以上（含两个）违法行为。

（二）实质条件

行为人所实施的数个违法行为，依据本法都应该受到政务处分，才能分别处分，合并执行。如果行为人实施了两个违法行为，一个要受到政务处分，另一个依法免予处分或不予处分，那么实质上并不涉及合并执行的问题。

三、合并处理的方法

（一）依法分别确定政务处分

对公职人员的数个违法行为进行调查，并依法分别处理，确定每一个违法行为所对应的政务处分。

（二）两种以上政务处分的执行方式

如果一个公职人员的数个违法行为依法应该受到两类以上的政务处分，那么在分别确定相应的政务处分之后，只需要执行其中最重的一类政务处分即可。例如，一个行为人实施了两个违法行为，分别应该受到警告和记大过的政务处分，那么只需要执行记大过的政务处分，处分期就是记大过的政务处分期，即十八个月。

（三）数个同一种政务处分的执行方式

如果一个公职人员实施了数个违法行为，依法应该给予相同的政务处分，且都是撤职以下（包括撤职）的同一类政务处分，那么合并执行的时候，处分机关要以一个政务处分期为下限，以多个政务处分期之和为上限来确定违法行为人的政务处分期。也就是说，合并执行的处分期必须高于一个处分期本身，并且高出的期限应当以月来计算，不应当以日来计算。同时，合并执行的处分期必须低于数个政务处分期相加之和，且最长不得超过四十八个月。例如，一个公职人员同时实施了四个违法行为，依法都应该受到记大过处分，那么根据本条规定，可以分别处分、合并执行，即应当给予记大过处分，但是处分期的计算应当在一个记大过的处分期即十八个月以上，多个处分期之和即四个记大过处分期之和七十二个月以下。由于本条已规定此类情况处分期最长不得超过四十八个月，因此，对于这个违法行为人合并执行的处分期应该是最短十九个月，最长四十八个月。

相关规定

《行政机关公务员处分条例》第十条；《人民法院工作人员处分条例》第十条；《检察人员纪律处分条例》第十四条；《事业单位工作人员处分暂行规定》第九条；《中国共产党纪律处分条例》第二十三条。

第十六条　对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。

条文主旨

本条是关于不得重复给予政务处分和处分的规定。

条文核心

针对公职人员的同一违法行为，监察机关可以作出政务处分，公职人员任免机关、单位也可以作出处分，但是两种处分不能并存。同样，已经依据《中华人民共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》等作出行政处分的，监察机关不得再作出政务处分，公职人员任免机关、单位也不得再作出处分。

条文释义

一、“一事不二罚”的法治精神

本条是指公职人员实施的一个违法行为受到政务处分或处分后，监察机关和公职人员任免机关、单位不得以同一事实和理由再次给予政务处分或处分。这一理论在我国法律体系中并非第一次出现，如行政处罚法第二十四条就体现了一事不二罚的法治精神。准确界定“同一违法行为”是本条的重点内容。一般认为，在公职人员的一个违法行为只侵犯单个法律、法规确认和保护的一个具体社会关系的情况下，才被视为“同一违法行为”。

本条禁止以下两种情况：一是同一监察机关或公职人员任免机关、单位对公职人员的同一违法行为基于同一事实和理由重复政务处分或处分的情况。二是对同一违法行为，由于管辖上的问题，使得几个机关都具有管理权限的情况，在其中一个机关已经作出政务处分或处分的情况下，其他机关又作出政务处分或处分。

该条避免了对公职人员同一违法行为的重复评价，符合一事不二罚的法治精神。对于同一违法行为不得重复给予政务处分、处分和行政处分，既有利于规范监督公职人员履职，又有利于保障公职人员的合法权益。

二、适用规则

在实践适用过程中应当注意政务处分和行政处分的分工协作、衔接。政务处分和行政处分是不同的两个概念。目前，学界没有就政务处分作出一个确定的概念，从实践观察：政务处分涵盖了一部分行政处分的处分对象和处分针对的行为。就行政机关公务员（主体）违法（事项）的情况，监察机关和公务员所在单位均有权作出处分。此时政务处分和行政处分联系密切，对于此类人员，同时实施行政处分和政务处分就会违反一事不再罚的原则。应适用一种制裁措施，从而体现过罚相当。

实践中，在实施政务处分与处分时，监察机关应当与任免机关、单位积极地进行沟通与协调，以免发生重复或冲突。对违法的公职人员，应当给予政务处分还是处分，要结合实际情况，考虑干部管理权限以及由哪个主体做出更为合适等因素综合把握。既要防止无人处理的情况，也要防止重复管理的情况。监察机关和公职人员任免机关、单位要坚守职能定位，严格依法、保持沟通、积极作为，确保政务处分与处分既各得其所又协调有序，将二元处分体制的制度优势转化为实实在在的治理效能。[4]在尊重已经作出的处分的同时，监察机关有义务对任免机关、单位已经作出的处分实行再监察。监察机关认为处分违法或者不当（过轻或过重）的，不能再次作出政务处分，而可以提出监察建议予以监督、督促改正。

相关规定

《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条；《中华人民共和国监察法》第十一条。

第十七条　公职人员有违法行为，有关机关依照规定给予组织处理的，监察机关可以同时给予政务处分。

条文主旨

本条是关于组织处理与政务处分并行的规定。

条文核心

“组织处理”是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违犯党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。[5]有关文件规定了停职、调整、免职的组织处理方式。在案件调查过程中，认为被调查党员干部确犯有严重错误，已不适宜担任现任职务或者妨碍案件调查的，可以予以停职。对有证据证明违纪问题明显、但短时间难以完全查清的被调查党员干部，根据情况可对被审查党员先采取组织处理措施。不宜在现岗位继续工作的，可予以调整；不宜继续担任领导职务的，可予以免职。“但是在实际工作中，组织处理的方式不限于这三种，与岗位、职务调整有关的降职、责令辞职等措施显然也属于组织处理方式，与岗位、职务调整无关的批评教育、通报批评、诫勉谈话也可视为广义上的组织处理方式。组织处理侧重于组织上的处罚，涉及违纪对象的岗位、职务、荣誉、经济待遇等方面。”[6]

公职人员的违法行为已经由有关机关给予了组织处理的，监察机关可以同时给予其政务处分。

条文释义

一、处理方式

本条针对的对象主要是具有党员身份的公职人员。政务处分与党纪处分在处分主体、对象、事由等方面存在联系。党纪严于国法，这体现为一旦给予政务处分，通常就会必然予以党纪处分，而予以党纪处分的情形则不一定伴随政务处分。如果其实施了违法违纪行为，损害了党、国家和人民利益，已经给予组织处理（停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等措施）的，监察机关可以根据实际情况同时给予其政务处分。根据《中国共产党问责条例》第八条第二款第三项：“组织调整或者组织处理。对失职失责、危害较重，不适宜担任现职的，应当根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等措施。”这是党对党组织、党的领导干部，党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成员的问责方式之一。

我国宪法第五条第五款规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”而中国共产党的党员广泛分布在机关、团体和企事业单位之中，所以党员的行为不仅要受到党纪的约束，也要受到其他纪律、法律的约束。因此，党员在受到党纪处分之后，如果其行为也违反了其他纪律、法律，也应该受到有关机关、单位的处理。即作为党员的公职人员在受到组织处理之后，其违法行为依然要受到监察机关的政务处分处理。

二、党纪国法衔接

本条涉及党纪国法的衔接，以发挥党纪和法律的协同作用，也体现了本法第四条党管干部原则的精神。《政务处分法》在多处体现了党纪和法律的衔接。这对于构建全面覆盖、权威高效的监督体系，实现纪法贯通具有重要意义。党的领导核心地位和先进性要求决定了党纪严于国法。对于具有党员身份的公职人员，如果实施了违法行为，损害了党、国家和人民利益，既应当给予其政务处分，也应当视具体情节给予相应的党纪处分。对于已经给予组织处理的公职人员同时违反政务处分法规定的，监察机关依法履职给予相应人员政务处分也是题中之义，这也是对监察机关依法履职的要求。

相关规定

《中国共产党问责条例》第八条；《中华人民共和国公职人员政务处分法》第四条。

第十八条　担任领导职务的公职人员有违法行为，被罢免、撤销、免去或者辞去领导职务的，监察机关可以同时给予政务处分。

条文主旨

本条是关于失去领导职务与政务处分并行的规定。

条文核心

《中华人民共和国公务员法》第十七条规定：“国家实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。”第十八条规定：“公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。”本条所针对的是担任上述领导职务的公职人员已经因违法行为被罢免、撤销、免去或者辞去领导职务的，监察机关可以同时给予其政务处分。即使其已经失去领导职务，但是根据其违法情况应当给予政务处分的，监察机关可以同时给予政务处分。

条文释义

“罢免”一般指人民代表大会对于任期未满的违法失职人员用投票方式免去其行政职务。此制度一般适用于各级人民代表大会对同级政府官员的监督。如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十条规定：“地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”

“撤销”属于各级人大常委会的任免权，是指《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条的规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，有权决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；有权决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长，检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。

关于“免去领导职务”，《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》第十四条规定：“公务员有下列情形之一的应予免职：（一）晋升职务后需要免去原任职务的；（二）降低职务的；（三）转任的；（四）辞职或者调出机关的；（五）非组织选派，离职学习期限超过一年的；（六）退休的；（七）其他原因需要免职的。”第十六条规定：“公务员有下列情形之一的，其职务自然免除，可不再办理免职手续，由所在单位报任免机关备案：（一）受到刑事处罚或者劳动教养的；（二）受到撤职以上处分的；（三）被辞退的；（四）法律、法规及有关章程有其他规定的。”

“辞去领导职务”是指公务员向任免机关提出书面申请，辞去职务。《中华人民共和国公务员法》第八十七条规定：“担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员因其他原因不再适合担任现任领导职务的，或者应当引咎辞职本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”

对经各级人大、政协机关选举或者决定任命的公职人员给予政务处分的，应当先由人大、政协依法罢免、撤销或者免去其职务，再由监察机关依法作出处分决定。这种制度安排的缘由在于撤职和开除公职处分在事实上剥夺了被处分人基于民主程序获得的职务，若不设置前置程序，将影响人大、政协机关的选举和任免权的完整性。[7]

相关规定

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十条、第四十四条；《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》第十四条；《中华人民共和国公务员法》第十七条、第十八条、第八十七条。