012 起诉人对与被诉行政行为存在“利害关系”应当承担初步证明责任

【裁判要旨】

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，初步证明起诉人与被诉行政行为有利害关系。因此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，原告资格中的“利害关系”，应当以存在侵权的“可能性”为标准。只要起诉人提供证据初步证明，被诉行政行为有可能侵犯其合法权益，即具有原告资格。至于事实上被诉行政行为是否侵犯其合法权益或者对其合法权益造成不利影响，则是进入实体审理后，需要法官进一步查明的事实，不属于原告资格的审查范畴。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2017）最高法行再41号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：徐闻县迈陈镇迈陈村讨墩经济合作社。

负责人：邓广盛，主任。

委托代理人：邓国云。

被申请人（一审第三人、二审上诉人）：徐闻县迈陈镇迈陈村潭板经济合作社。

负责人：陈水，主任。

被申请人（一审第三人、二审上诉人）：陈甲。

委托代理人：何丰，广东择正律师事务所律师。

原审被告：徐闻县人民政府。

法定代表人：吴康秀，县长。

行政机关负责人：吴宗燕，副县长。

委托代理人：何世俊，徐闻县国土资源局干部。

再审申请人徐闻县迈陈镇迈陈村讨墩经济合作社（以下简称讨墩合作社）因诉原审被告徐闻县人民政府（以下简称徐闻县政府）、被申请人徐闻县迈陈镇迈陈村潭板经济合作社（以下简称潭板合作社）及陈甲土地行政登记一案，不服广东省高级人民法院于2016年6月15日作出的（2016）粤行终325号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年3月31日作出（2017）最高法行申113号行政裁定，提审本案，并于2017年5月9日编立提审案号。本院依法组成合议庭审理本案，案件现已审理终结。

讨墩合作社与潭板合作社均属徐闻县迈陈镇迈陈村委会（以下简称迈陈村委会）管辖下的自然村，陈甲系潭板合作社村民。涉案土地坐落于徐闻县陈某路右侧，面积为81平方米，四至为：东至潭板村道路，南至空地，西至空地，北至陈乙用地。20世纪90年代，陈甲在该土地建起平房使用。2004年10月1日，陈甲以住宅拥挤为由申请新地路右侧（潭板西）的宅基地，同日，潭板合作社召开会议对陈甲申请宅基地事项进行表决后同意陈甲申请宅基地。2004年10月2日，迈陈村委会在申请审批表的村委会审查意见栏签署的审查意见为：申请人所填写情况属实，符合一户一处宅基地的规定，并经村民会议通过；同意上报。随后徐闻县国土资源局迈陈管理所、徐闻县迈陈镇建设委员会、徐闻县迈陈镇人民政府、徐闻县国土资源局、徐闻县政府分别签署“同意”意见，并加盖公章。2005年7月25日，徐闻县国土资源局作出徐集建字（2005）302号《关于批准陈甲使用宅基地的通知》。该通知的主要内容为：1.同意陈甲使用涉案的宅基地；2.持批准用地申请审批表等办理集体土地使用权登记手续。同日，该局就涉案土地发出《土地登记申请审核情况公告》，要求对涉案的土地使用权、所有权及他项权利有异议者于2005年8月25日前提出。2006年6月23日，徐闻县政府给陈甲颁发徐集用（2006）字第265号《集体土地使用证》（以下简称265号土地证）。徐闻县政府提供的涉案土地《地籍调查土地登记审批表》中“邻宗地”一栏空白，并没有邻宗地指界人签名。265号土地证登记类型为集体土地使用权设定登记；土地坐落为迈陈新地路右侧（潭板西）；权属性质为集体土地使用权；土地所有者为潭板村；使用权类型为划拨；土地用途为住宅；面积为81平方米。2014年8月底，陈甲在涉案土地上拆除原有房屋重新建房，讨墩合作社提出该土地为其村集体所有、陈甲并非其合作社社员，引起纠纷。2014年9月11日，讨墩合作社出具证明认为涉案的土地属其所有，迈陈村委会在该证明上签署“属实”意见，并加盖公章。讨墩合作社遂向湛江市人民政府申请行政复议。2014年12月8日，湛江市人民政府作出湛府行复（2014）82号行政复议决定，维持徐闻县政府的颁证行为。2014年12月25日，讨墩合作社提起本案行政诉讼，请求撤销徐闻县政府颁发给陈甲的265号土地证。

广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第10号行政判决认为，讨墩合作社以涉案土地属其村所有，徐闻县政府颁发涉案的土地证侵犯其合法权益为由提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，具有原告主体资格。涉案土地位于徐闻县管辖辖区内，徐闻县政府具有对涉案土地核发土地权属证书的法定职权。根据《土地登记规则》（1996年2月1日实施）第十三条“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定”、第十四条“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表……”以及《城镇地籍调查规程》“3.2.6.1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”的规定，徐闻县政府受理陈甲的土地登记申请后，在未依照上述规定通知邻宗地指界人签名的情况下，即在《地籍调查土地登记审批表》注明“经调查，该宗地权属合法，面积准确，无争议，情况属实，可以提供登记”，属于程序违法。另外，在涉案土地的权属来源上，徐闻县政府以迈陈村委会2004年10月2日的证明涉案土地属潭板合作社所有并由该村分配给陈甲作为涉案土地权属来源依据而颁发265号土地证；但2015年1月5日该村委会又在另一份证明中证实涉案的土地属讨墩合作社所有，即同一村委会对涉案土地的权属证明内容前后矛盾，从而导致涉案土地权属不清，徐闻县政府给陈甲颁发涉案土地证的证据不足。徐闻县政府于2006年6月23日给陈甲颁发265号土地证事实不清、证据不足、程序违法；陈甲、潭板村的辩解缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决撤销徐闻县政府于2006年6月23日给陈甲颁发265号土地证的行政行为。陈甲、潭板合作社不服一审判决，提起上诉。

广东省高级人民法院（2016）粤行终325号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”讨墩合作社以陈甲修建房屋占用的涉案地块应属其所有为由提起诉讼，提交了其自行书写，内容载明涉案地块为讨墩合作社所有的《证明》，并由迈陈村委会签署同意加盖公章。但讨墩合作社提交的该《证明》既非行政机关核发的土地权属证明，又非相关职权部门出具的有效法律文书，该《证明》不能充分证明讨墩合作社对涉案地块享有所有权或使用权，即讨墩合作社未能举证证明徐闻县政府向陈甲核发265号土地证侵犯了其合法权益，其提起本案诉讼不具有原告主体资格，其起诉依法应予驳回。一审受理讨墩合作社的起诉并作出实体判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。讨墩合作社如主张其对涉案土地享有所有权，应当依照土地管理的相关法律规定，循法律途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项的规定，裁定：撤销一审判决，驳回讨墩合作社的起诉。

讨墩合作社申请再审称，二审适用法律错误，适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》认定讨墩合作社的原告诉讼主体资格，与2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定不一致，讨墩合作社与涉案土地具有利害关系，有权提起诉讼。徐闻县政府向陈甲颁发《集体土地使用证》是非法批地。请求撤销二审裁定，支持一审判决。

徐闻县政府答辩称，讨墩合作社仅提供的《证明》不能证明其对涉案土地享有所有权或使用权，二审裁定驳回讨墩合作社的起诉适用法律正确；其府向陈甲核发265号土地证事实清楚、依据充分、程序合法，不存在违法批地的情况。请求驳回讨墩合作社的再审申请。

潭板合作社及陈甲答辩称，案涉争议土地是潭板村的，陈甲早在1993年就已经在该地块上建房，直到2014年因台风毁坏该房屋重新在该地建房挖地基时，讨墩合作社才提出异议。陈甲建房经过了潭板村的审批。讨墩合作社与本案的颁证行为之间不具有法律意义上的利害关系，对涉案土地没有任何实体权利，二审裁定驳回讨墩合作社的起诉正确。请求驳回讨墩合作社的再审申请。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条第一项、第二十五条则进一步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在审查原告资格时，原告主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果，一种结果是原告主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持；还有一种结果是原告的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。但不能以实体审查标准中的事实上的利害关系代替原告资格审查中有可能性的利害关系。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。因为原告资格本身的利益之诉中，所谓的利益无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是一种存在可保护合法利益的可能性。如果要求原告资格中就必须有实际的利害关系，也就是要求原告在起诉的时候就必须有胜诉的绝对把握，这是不符合诉讼规律的。诉讼本身就是以存在争议为前提，只要争议存在，与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格，而不是说只有绝对胜诉的一方才具有当事人的资格。进一步而言，在原告资格存在的情况下，如果被诉行政行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在主体越权情况和滥用职权、行政处罚显失公正等情况，应当判决驳回原告的诉讼请求。如果行政行为存在轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，可以判决确认违法。这样的判决方式有利于体现人民法院对被诉行政行为实质审查的结果，有利于体现行政诉讼实质性解决纠纷的诉讼目的。如果进入实体审查，审查完毕却作出一个驳回原告起诉的程序性裁定，则完全抹杀了人民法院实体审查的成果，未从实体上作出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不利于当事人服判息诉。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。结合前述有关原告资格的规定，则公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当对其与被诉行为有利害关系提供证据材料，但此时其仅需承担初步的证明责任。本案中，徐闻县政府向陈甲颁发集体土地使用证，而讨墩合作社认为颁证地块属该村所有，政府的颁证行为与该村具有利害关系。讨墩合作社提供的《证明》虽系该村书写，但迈陈村委会在该证明上签署“属实”意见，并加盖公章，应视为迈陈村委会出具证明的行为。徐闻县政府给陈甲颁发265号土地证，就是以迈陈村委会2004年10月2日的证明涉案土地属潭板合作社所有并由该村分配给陈甲作为涉案土地权属来源依据，但2015年1月5日该村委会又出具证明证实涉案土地属讨墩合作社所有，同一村委会对涉案土地的权属证明内容明显前后矛盾。如前所述，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系，讨墩合作社提交迈陈村委会的证明，证明对涉案土地颁证行为的权属来源依据可能存在问题，已经完成了初步证明责任。至于迈陈村委会提交的两份证明的证明力，则属于实体审查的范畴，不属于原告资格审查的范畴。二审认为，讨墩合作社提交的该《证明》既非行政机关核发的土地权属证明，又非相关职权部门出具的有效法律文书，因此该《证明》不能充分证明讨墩合作社对涉案地块享有所有权或使用权，即讨墩合作社未能举证证明徐闻县政府向陈甲核发涉案《集体土地使用证》侵犯了其合法权益，其提起本案诉讼不具有原告主体资格。二审要求讨墩合作社提供证据以“充分证明”对涉案地块享有所有权或使用权，实际上是将原告提供初步证据的标准提升到足以证明其具有胜诉权的标准，理由不能成立，适用法律错误，应予纠正。

综上，讨墩合作社的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项的规定，二审裁定驳回起诉错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，裁定如下：

一、撤销广东省高级人民法院于2016年6月15日作出的（2016）粤行终325号行政裁定；

二、指令广东省高级人民法院继续审理本案。

审判长：熊俊勇；审判员：龚斌、王毓莹；法官助理：牛延佳；书记员：余逸纯

二〇一七年六月三十日