18 集体土地上房屋拆迁补偿安置协议属于政府信息

——李某诉某区政府信息公开案[6]

一、基本案情

2016年7月8日，原告李某向被告某区政府提出政府信息公开申请，请求公开“珠江国际家园二期项目所涉及拆迁项目补偿、补助费用的发放使用情况，包括：1.补偿、补助费用预算总额；2.补偿、补助费用的实际发放数额；3.补偿、补助费用的每户发放明细”。2016年7月11日，被告某区政府受理了原告的信息公开申请。因不能按期答复，被告于同年7月25日作出延期登记，告知原告于2016年8月22日前作出答复。2016年8月5日，通政府办（2016）第42号-告《政府信息公开告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：“经查询，您申请获取的‘珠江国际家园二期项目所涉及拆迁项目补偿、补助费用的发放、使用情况（拆迁许可证号：京建同拆许字第［2007］第59号）’：1.补偿、补助费用预算总额，这条信息某区住房和城乡建设委员会（以下简称某区住建委）以‘珠江国际家园二期拆迁补偿方案预分表’的形式于2016年5月17日公开给原告。2.补偿、补助费用的实际发放数额。3.补偿、补助费用的每户发放明细，这两条信息是珠江国际家园二期项目拆迁人北京珠江房地产开发有限公司（以下简称珠江房地产公司）与被拆迁人签订书面补偿协议中的内容，不属于某区住建委制作、保存的信息，该信息不属于政府信息。”

原告李某诉称，2013年5月15日，北京珠江房地产开发有限公司取得《房屋拆迁许可证》后，珠江国际家园二期拆迁项目（以下简称案涉项目）启动。原告的房屋位于拆迁范围之内，为了了解该项目的进展，原告向被告申请政府信息公开，内容为：珠江国际家园二期项目所涉及拆迁项目补偿、补助费用的发放、使用情况。包括：1.补偿、补助费用预算总额；2.补偿、补助费用的实际发放数额；3.补偿、补助费用的每户发放明细（以下简称案涉信息）。2016年8月5日，被告作出被诉告知书，告知原告案涉信息中的第2、3项不属于某区住建委制作保存的信息，不属于政府信息，不符合法律规定。原告认为，根据《政府信息公开条例》第十一条第（三）项的规定，案涉信息中的第2、3项是被告应当重点公开的政府信息，被告应当制作并保存。综上，请求依法撤销被诉告知书。

被告某区政府辩称，原告于2016年7月8日向被告申请公开案涉信息。被告经查询认为案涉信息的第1项信息属于被告职能部门在履责过程中保存的信息，而第2、3项信息被告未制作、保存。2016年8月5日，被告向原告公开了案涉信息的第1项，即“补偿、补助费用的预算总额”。对于案涉信息的第2、3项信息被告未制作、保存。综上，被诉告知书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。

二、审理结果

法院经审理认为，依据《政府信息公开条例》第四条及第十三条之规定，被告某区政府作为地方人民政府，依法具有应申请人的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有三项：一是原告申请公开的信息是否属于政府信息；二是被告某区政府是否应当重点公开案涉信息；三是被告某区政府是否履行法定告知义务。

关于是否属于政府信息的问题。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该政府信息概念通常包括以下几个方面：一是信息产生的主体是行政机关；二是信息产生的过程是行政机关履行职责的过程；三是信息产生的方式既有可能是行政机关自身制作，也有可能是行政机关从其他行政机关、企事业单位组织或个人获取；四是信息存在的形式是以一定的形式记录、保存。故是否属于政府信息不以制作主体区分，而是以行政机关在履行职责过程中是否制作、获取并保存作为标准。且根据《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》第三十七条拆迁结案的规定：“拆迁人应当按照规定及时整理并妥善保管拆迁档案资料，在完成拆迁后1个月内向区、县国土房管局移交拆迁档案资料并办理有关手续。”被告主张，原告请求公开第2、3项信息由案涉项目的拆迁人珠江房地产公司保存，故该信息不属于政府信息的主张缺乏法律依据，本院不予支持。

关于是否属于被告某区政府重点公开信息的问题。《政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条对县级人民政府及其部门主动公开政府信息的基本要求以及应当重点公开的政府信息作出规定。县级人民政府及其部门应当在其各自的职责范围内，依法确定主动公开政府信息的内容。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条规定，市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。本案中，原告申请公开的“珠江国际家园二期项目所涉及拆迁项目补偿、补助费用的发放、使用情况”的政府信息属于集体土地拆迁项目中的信息，某区政府作为县级人民政府，不具有制作案涉政府信息的法定职责。原告李某认为案涉信息中的第2、3项是被告某区政府应当重点公开的政府信息的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。

关于某区政府是否履行法定告知义务的问题。《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。该条例第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。根据前述规定，行政机关对于申请人的政府信息公开申请应当作出全面处理，从而便利申请人知情权的实现。其中，行政机关就拒绝向原告提供政府信息说明理由的，还应当提供进行了合理搜索的证据。本案中，被告虽没有制作案件信息的法定职责，但并不能排除被告某区政府在履行职责的过程中获取案涉信息。故其未提交已就案涉政府信息描述在本机关进行了合理查询、检索档案材料等证据的情形下，答复原告案涉信息的第2、3项“不属于某区住建委制作、保存的信息，该信息不属于政府信息”的主要证据不足，本院依法应予纠正。依照《行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款之规定，判决：一、撤销被告某区人民政府作出的通政办（2015）第42号-告《政府信息公开告知书》；二、责令被告北京市某区人民政府自本判决生效之日起在法定期限内对原告李某的政府信息公开申请重新作出答复。

判决作出后，双方当事人均未上诉，判决已生效。

三、分析意见

本案中，针对原告的政府信息公开申请作出的被诉告知书，被告认为原告申请的有关补偿、补助费用的信息属于补偿协议中的内容，不属于政府信息。因而，本案最为重要的焦点在于原告申请的信息是否属于政府信息。政府信息的认定事实上成为决定政府信息公开范围的前提和基础。不论是在政府信息公开行政实践中，还是在政府信息公开诉讼司法实践中，处于核心地位的是甄别各种政府信息。行政机关在收到公开信息申请后，首先应当判断的是申请信息是否属于政府信息，这一认定和判断直接决定了行政机关是否会开展政府信息检索、查询以及是否公开等有关工作。

（一）什么是政府信息

《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由此可以归纳出政府信息包括四个要素：信息产生的主体、产生的过程、产生的方式、存在的形式。信息产生主体为行政机关。产生的过程为履行职责，既可以是制作的方式，也可以是获取的方式。存在方式，即政府信息以一定的形式存在，这种形式包括纸质文本、电子介质以及其他可以记录、保存的载体。形式载体要素决定了政府信息是一种客观存在，而不是主观思想的表达。

（二）有关拆迁补偿协议中的内容是否属于政府信息

拆迁补偿协议中的内容是否属于政府信息，应当从拆迁补偿协议是否有可能为行政机关在履行法定职责过程中制作或者获取进行认定。

根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》[7]的规定，“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”。拆迁补偿协议在司法实践中被认定为民事合同。本案中，涉案拆迁协议是由珠江国际家园二期项目拆迁人珠江房地产公司与被拆迁人签订。从信息的产生来分析，制作的主体为珠江房地产公司和被拆迁人即被拆迁房屋的所有权人，二者均为民事平等主体，不包括行政机关；拆迁补偿协议的产生亦是双方达成合意的过程和结果。因此，被告认为行政机关并未参与到拆迁补偿协议签订过程中，这也是本案中被告某区政府认为涉案信息不属于政府信息的实质理由。

但是，信息的原始产生并不能直接决定某一信息在之后不会成为政府信息。社会生活中客观存在着纷繁复杂的信息，这些信息既可能在原始产生过程中便是政府信息，亦有可能在政府的公共行政管理过程中成为政府信息，尤其是在当下强调大数据服务的背景下，政府制作、获取信息变得更加容易、便捷。本案中，根据《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》第三十七条之规定：“拆迁人应当按照规定及时整理并妥善保管拆迁档案资料，在完成拆迁后1个月内向区、县国土房管局移交拆迁档案资料并办理有关手续。”补偿协议中的有关补偿费用内容作为拆迁档案资料，在拆迁结案之时由拆迁人向区、县国土管理局予以备案处理。在此过程中，涉案信息由土地房屋管理部门作为履行拆迁资料管理职责的行政机关予以制作或者保存，该涉案信息符合《政府信息公开条例》第二条的规定，属于政府信息。

同时，根据《政府信息公开条例》第十一条第（三）项之规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；由此可知，有关“房屋拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况”的信息属于《政府信息公开条例》明确规定的政府信息。因而，本案中，被告作为行政机关对于《政府信息公开条例》的理解和适用有所偏差。法院的裁判说理充分、法律适用正确，有效地监督被告依法行政并予以指引。

（撰写人：李世邦）