17 行政复议审查对象错误的应当撤销

——赵某诉某区政府驳回行政复议决定案[3]

一、基本案情

2015年9月8日，某公安分局收到原告赵某关于“要求依法书面公开申请人赵某于2013年8月20日11点半左右用电话报警，该案处理结果的政府信息文件。其他特征描述为：申请人赵某就与霍某人身伤害事宜报警，人民法院曾向贵局调取过该案卷宗材料，民事诉讼案件号为（2015）丰民初字第01046号”的政府信息公开申请并作出京公丰（2015）第115号-回《登记回执》。同年9月26日，某公安分局作出京公丰（2015）第115号-延《政府信息延长答复期告知书》。同年10月19日，某公安分局作出京公丰（2015）第115号-补告《补正申请告知书》。原告赵某不服，于同年10月27日向被告某区政府提出行政复议申请，复议请求为：1.依法确认被申请人某公安分局以作出政府信息《补正申请告知书》的行政行为故意不履行政府信息公开法定职责的行为违法；2.依法责令被申请人某公安分局就申请人赵某的申请重新作出答复。被告某区政府受理后，于同年11月6日向某公安分局送达《行政复议答复通知书》，某公安分局于同年11月14日作出《行政复议答复书》并提交相关证据材料。同年12月23日，被告某区政府作出丰政复字［2015］93号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉决定），并于同年12月25日送达原告赵某。被诉决定主要内容为：被申请人某公安分局作出的《补正申请告知书》是公安机关处理政府信息事项过程中产生的，不是最终的法律文书，亦未对申请人赵某的权利义务产生实际影响，不能以此认定被申请人某公安分局拒绝履行信息公开职责，故申请人赵某的行政复议申请不符合《行政复议法》及其实施条例规定的受理条件。依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回行政复议申请人赵某的行政复议申请。

原告赵某诉称，2013年8月20日，因霍某私自在原告赵某宅基地处建设房屋发生纠纷并将原告赵某打伤，原告赵某报警，后公安机关就该案未给原告赵某及家人任何答复。2015年9月7日，原告赵某向某公安分局申请政府信息公开。2015年10月23日，原告赵某收到某公安分局作出的《补正申请告知书》，并以此为由拒绝受理原告赵某的政府信息公开申请，构成不履行法定职责。原告赵某于同年10月27日向被告某区政府申请行政复议，被告某区政府作出的被诉决定认定事实不清、适用法律错误、程序违法，请求依法撤销被诉决定，判令被告依法受理原告的行政复议申请。

被告某区政府辩称，被诉决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告赵某的诉讼请求。

二、审判结果

法院经审理认为：根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，原告赵某以某公安分局为被申请人向被告某区政府申请行政复议，某公安分局作为被告某区政府工作部门，被告某区政府具有对原告赵某行政复议申请进行审查处理的法定职责。

本案中，原告赵某的复议请求系要求确认某公安分局不履行政府信息公开法定职责违法，而被诉决定以《补正申请告知书》作为复议审查对象，并以该告知书未对原告的权利义务产生实际影响为由认定原告的行政复议申请不符合《行政复议法》及其实施条例规定的受理条件，事实认定不清、证据不足，依法应予撤销。原告赵某关于撤销被诉决定的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。关于原告赵某行政复议申请是否符合受理条件，尚需被告某区政府进一步审查判断，并通过重新作出处理的方式予以确定。综上，根据《行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告某区政府作出的丰政复字［2015］93号《驳回行政复议申请决定书》；二、被告某区政府于本判决生效之日起在法定期限内对原告赵某的行政复议申请重新作出处理；三、驳回原告赵某请求判令某区政府依法受理其行政复议申请的诉讼请求。

一审判决作出后，原、被告双方均未提起上诉，一审判决现已生效。

三、分析意见

本案原告赵某向某公安分局申请信息公开，某公安分局在延长信息公开答复期之后，向原告赵某作出《补正申请告知书》。原告赵某认为某公安分局是以此为由拒绝原告赵某的政府信息公开申请，向被告某区政府申请行政复议。本案焦点在于原告赵某的行政复议请求究竟是针对《补正申请告知书》本身还是要求确认某公安分局不履行政府信息公开职责违法。因此，准确判断原告赵某的行政复议请求的内容以及准确掌握信息公开中“补正告知程序”的性质，是本案正确裁判的关键。

（一）关于原告赵某的行政复议请求内容的判断

原告赵某行政复议请求的第一项为“依法确认被申请人某公安分局以作出政府信息《补正申请告知书》的行政行为故意不履行政府信息公开法定职责的行为违法”，原告周某虽然提及《补正申请告知书》，但此项请求最终表达的仍然是要求确认某公安分局不履行信息公开法定职责违法，只是这种“不履责”以要求原告赵某补正为形式而已。此外，从原告赵某行政复议请求的第二项内容“依法责令被申请人某公安分局就申请人赵某的申请重新作出答复”来看，原告赵某要求某公安分局重新作出的是信息公开答复，因此认定第一项请求系要求确认某公安分局不履责违法，符合其与第二项请求之间的逻辑关系。

（二）关于行政机关补正告知程序的理解与适用

《政府信息公开条例》[4]第二十一条第（四）项规定，对申请公开的政府信息，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。法律、法规并未规定信息公开义务机关要求申请人补正后的相关程序，如申请人必须依照行政机关的告知作出补正等。但是，从法理学的角度而言，补正告知程序应当符合及时、全面的要求。这种要求在法律、法规的条文中均有类似体现。例如，《行政诉讼法》第五十一条第三款规定，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。《行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正告知需及时、全面，是为了避免行政机关滥用这种自由裁量权，有效地保证当事人申请的事项得到实质处理。当行政机关不愿意公开信息时，即使他们明知申请的内容是明确的，也可以以申请内容不明确为由，拒绝当事人的申请。[5]因此，当信息公开申请人的申请内容非常明确无需补正的情况下，行政机关仍然要求申请人予以补正，以达到拖延履行或者不履行信息公开答复的义务时，应当赋予申请人启动法律救济程序的权利。

本案某公安分局在收到原告赵某的信息公开申请后，应当及时审查其申请公开的内容是否明确，在作出延长答复期决定之后方告知原告赵某需对其申请公开的内容作出补正，有怠于履行公开职责的可能。被告某区政府在收到原告赵某的复议请求后，未考虑补正告知的程序要求以及对申请人的实际影响，仅从《补正申请告知书》的形式上考量，认为未对原告的权利义务产生实际影响，以此为由认定原告赵某的行政复议申请不符合《行政复议法》及其实施条例规定的受理条件，属于事实认定不清、证据不足。而原告赵某的行政复议申请是否符合受理条件，应当由被告某区政府从实质方面进行审查并重新作出认定。因此，法院最终判决撤销被告某区政府作出的被诉决定并要求其重新作出处理，驳回原告赵某请求判令被告某区政府受理其行政复议申请的诉讼请求。

（撰写人：胡荣）