16 对道路交通事故责任认定不服是否可诉？

交通事故责任认定是公安交通管理部门运用一定的专门知识和技术手段在查明交通事故原因之后，根据当事人的违章行为与交通事故的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用，进而确定责任分配的行为。根据《道路交通安全法》第七十三条、《道路交通安全法实施条例》第一百零九条、《道路交通事故处理程序规定》第四条之规定，公安交通管理部门是唯一有权认定交通事故责任的行政机关。此职权具有专属性，即任何其他行政机关不具有行使此项职权的资格，这也是权责一体化、明确化的要求。从职权的来源来看，交通事故责任认定不同于技术鉴定，后者是依据申请人的委托，具有任意性，且所作出的鉴定意见尚需要在法庭审理的过程中质证、认证，在严格意义上对当事人不具有拘束力。

道路交通事故发生后，一项重要工作就是分析事故成因，以各方行为对事故发生的作用力大小，认定各方的过错比例。然而，现场勘查的粗细，证据收集的全面与否，处理事故的交警业务水平高低，科学技术与认知能力等因素，都会影响责任认定的质量。于是，对于交通事故责任认定，在实践中难免纷争不绝。

早在1992年，最高人民法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》就明确地指出，对责任认定不服，不得提起行政诉讼或民事诉讼，法院有权不采信公安机关出具的责任认定。上述立场受到不少的批判和质疑。有人认为，公安机关责任认定的法律效力尚未最后确定（因为法院在民事诉讼中可以撤销），从而实际上使交通事故责任认定的争议长期处于悬而未决的状况，而且，在民事诉讼中处理交通事故责任认定争议对当事人极为不利。因为交通事故发生后，大量资料和证据都由公安机关掌握，受害人可能死亡，也可能因伤被送进医院，加害人有的因报警、抢救等原因对现场情况也不一定掌握，无论让哪一方当事人来举证都很困难。当事人无法举证时虽可申请法院调查取证，但败诉风险很大，这显然不利于保护当事人的合法权利。

2002年，《最高人民法院公报》刊载了“罗伦富不服道路交通事故责任认定案”，[12]清晰地表明了最高人民法院的基本立场。在“罗伦富不服道路交通事故责任认定案”中，二审法院明确指出道路交通事故责任认定是可诉的，“对道路交通事故进行责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿的问题，因此它涉及当事人的权利和义务”。但是，公报案件仅有指导意义，特别是关于交通事故责任认定行为的可诉性问题，最高人民法院一直未作明确规定，以至于面对相同或者类似的案件，在全国各地出现不同的裁判结果，法院之间存在较大的意见分歧。最高人民法院在无法作出统一规范的情况下，允许各级法院根据裁判能力和裁判环境进行尝试，这正是在《最高人民法院公报》上刊登罗伦富案的背景。

然而，2003年《道路交通安全法》第七十三条明确了交通事故认定书的性质，是“作为处理交通事故的证据”。在2004年最高人民法院召开的全国法院行政审判工作座谈会上，最高人民法院有关负责人阐述了最高人民法院对交通事故责任认定问题的司法政策：“最高人民法院正在就此问题研究制定相关的司法解释，在司法解释正式出台之前，对此类案件，以暂不受理为宜，对已经受理的应当尽快审结，已经判决的仍然有效。”2005年全国人大常委会法制工作委员会作出《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》，明确答复责任认定“作为处理交通事故案件的证据使用”，“不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼”。但是，这个批复仅是咨询意见，不是正式的法律解释，所以，实践中的分歧仍旧没能从根本上得以消除。到目前为止，最高人民法院没有以司法解释的形式对这个问题作出规范，更没有对这个问题作出理论上的解释。不过，目前全国法院对这类案件一般不予受理。

我们认为，交通事故责任认定行为作为一种典型的准行政行为，对公民权利、义务不产生直接影响，不会直接改变公民权利义务状态。但这种行为可能对公民的权利、义务产生间接的影响。其不可诉的理由主要包括：首先，交通事故现场容易发生移动、容易被破坏，一旦破坏则无法恢复，一般不具有复勘的可能性。而且，交通事故瞬间发生，目击证人极少，就连当事人也未必能说得很清楚。对事故成因的分析，多依赖事后的技术鉴定、专业判断。其次，交通事故责任的判定是行政权力范围内的问题，行政机关是交通事故责任认定的专家，而法官不是，法官不应当以自己的判断来取代行政机关的判断。最后，公安机关的道路交通事故责任认定往往是对事故成因率的划分，而不是对法律责任的划分，而事故成因率的判断不等于法律责任的判断。比如，在未成年人闯红灯横穿马路被撞的事故中，造成事故的主要原因是未成年人闯红灯横穿马路，而驾驶者躲闪不及是造成事故的次要原因。但是从法律角度来分析本案，我们会发现，根据民事侵权理论，驾驶者在无过错的情形下应当承担更多的法律责任，未成年人则承担较少的法律责任。公安机关交通事故责任认定，通常只涉及事故的成因率，因此属于对事实问题的判断。

（撰写人：王娟）