17 对火灾事故责任认定不服可否提起诉讼？

由火灾引发的行政诉讼主要涉及火灾原因认定和火灾责任认定。火灾原因认定是指公安消防机构对发生的火灾事故，通过现场勘查、调查访问、物证分析和模拟实验等方法，对能够证明火灾原因的因素和条件进行科学的分析推理，从而确定起火原因的过程。火灾责任认定则是指公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论。

公安部1987年3月公布的《消防条例实施细则》（已失效）第五十六条规定，消防监督机构应当组织查明起火原因，作出技术鉴定。火灾原因查明后，应当根据事故的性质、情节和后果，依法对有关责任者提出处理意见。但是前述规章并未明确火灾原因认定和火灾事故责任认定是否可以提起行政复议和行政诉讼。1991年9月2日，公安部发布了《消防监督程序规定》（已失效），该规定第二十七条规定，公安消防监督机构对已经查明原因的火灾应当出具《火灾原因鉴定书》或《火灾原因认定书》。第二十八条规定，公安消防监督机构在查清火灾原因和确定责任后应当写出专题调查报告，并向起火单位及其上级主管部门填发《火灾事故责任书》。该规定第三十四条则明确规定，公民、法人或者其他组织，如果对公安消防监督机构的具体行政行为不服，可以依法向上一级公安消防监督机构或者主管公安机关申请复议。上一级公安消防监督机构或者主管公安机关自接到复议申请之日起一个半月内作出复议决定。可见，该规定对火灾原因认定和火灾事故责任认定的可复议性和可诉性是肯定的。但是，公安部在1994年2月5日下发了《关于对火灾原因鉴定或认定和火灾事故认定不服不属于申请复议范围的通知》（已失效）。该通知规定火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不属于申请复议范围，当事人对火灾原因鉴定或者认定和火灾事故责任认定不服的，可以向当地主管公安机关或上一级公安消防监督机构申请重新鉴定或者认定，当地主管公安机关或上一级公安消防监督机构的重新鉴定或者认定为最终鉴定或者认定。

在司法实践中，有的高级人民法院就火灾事故责任认定的可诉性问题向最高人民法院请示。山东省高级人民法院认为，公安机关对火灾责任认定是公安机关在消防管理中，对特定的当事人及特定的事故所实施的行政行为，是对当事人法律地位及权利义务关系作出的一种确认，一经作出即具有公定力，对当事人产生羁束力并影响当事人的财产权和人身权，故该行为属于行政诉讼受案范围。1996年2月6日山东高院向最高人民法院请示，1996年8月27日，最高人民法院行政审判庭作出《关于公安机关对火灾事故责任认定是否属于行政诉讼受案范围等问题的答复》（〔1996〕法行字第3号答复），主要内容为：经征求全国人大法工委和国务院法制局等方面的意见，对公安机关作出的火灾事故责任认定、火灾原因鉴定或认定以及交通事故责任认定纳入行政诉讼虽在理论上有一定的依据，但目前对该问题的认识分歧较大，且实践中也难以形成共识，暂不纳入行政诉讼受案范围，一些地方法院已经受理和审理此类案件，请你院视情况作出决定，并总结经验。可见最高人民法院当时认为，对这一问题虽然在法理上有依据，但由于各方对此没有形成共识，各地法院可以采取先行试验积累经验的办法。[13]

火灾事故责任认定是公安消防机构基于《消防法》第四条的授权实施监督管理的行政行为，它是一种典型的依职权行政行为。同时，火灾事故责任认定也属于行政确认行为，即行政机关对行政相对人的法律地位和权利义务进行甄别，并确认或者否定的行政行为。确认行为的特点是确认主体是行政机关或者被法律、法规、规章授权的组织。确认的内容是确定或者否定行政相对人的法律地位，或者权利义务关系。确认行为不同于纯粹的技术性鉴定，而是行政机关作出的具有法定确定力的行为。根据《消防法》和《火灾事故调查规定》，火灾原因认定和火灾事故责任认定涉及了行政相对人在火灾事故中的权利义务，对行政相对人的人身权和财产权具有一定的羁束力，甚至直接确定了行政相对人是否应当承担法律责任以及法律责任的种类和大小，这种羁束力显然属于“产生了实际影响力”。例如，《火灾事故调查规定》（2009年）第四十一条规定，公安机关消防机构在火灾事故调查过程中应当根据下列情况，分别作出处理：（1）涉嫌失火罪、消防责任事故罪的，按照《公安机关办理刑事案件程序规定》立案侦查，涉嫌其他犯罪的，及时移送有关主管部门办理；（2）涉嫌消防安全违法行为的，按照《公安机关办理行政案件程序规定》调查处理，涉嫌其他违法行为的，及时移送有关主管部门调查处理；（3）依照有关规定应当给予处分的，移交有关主管部门处理。可见这两种规定都意味着特定的行政相对人应当承担法律责任并确定了法律责任的大小；受害人可以据此提出索赔；法院可以据此作出裁判；公安机关消防机构可以据此作出处罚等。因此火灾事故责任认定的可诉性在法律上不存在障碍。

最高人民法院认可了下级法院受理该类案件，2002年6月20日，最高人民法院行政审判庭作出《对公安消防机构作出的火灾原因重新认定决定是否属于行政诉讼受案范围的电话答复》（〔2002〕行他字第4号）。答复的主要内容是公安消防机构作出的火灾原因重新认定决定属于行政诉讼受案范围，并要求请示法院对该类案件受理和审判中的问题作进一步的探索实践。

（撰写人：王娟）