15 如何认定过程性行政行为？

行政行为不是一个单一、孤立、静止的行为，而是一系列不断运动、相互关联、具有承接性的过程，这些过程又构成一个多层次的、极为复杂的系统。[10]因此行政行为是由一个或多个不同的过程行为相互联系的过程，而过程性行政行为表现为阶段性、程序性或者预备性的特点，没有独立的法律效力，不能对当事人的实体权利义务产生实质的影响，也称为“不成熟”的行政行为。现行《行政诉讼法》并未对过程性行政行为作出明确的规定，但可以从相关条文中推出且显见于相关司法解释中。根据《行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，前提是“认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益”。而过程性行政行为对当事人的实体权利义务不产生实际影响，因此不属于行政诉讼受案范围。此外，《行诉解释》第一条第二款第六项也对过程性行政行为的可诉性予以明确规定，强调行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。

一、过程性行政行为的判断标准

为避免司法审查给行政程序带来的混乱，如果行政机关未对行政相对人作出结论性决定，则认为此时属于未成熟的行为。[11]但是，随着时代的发展，行为是否“成熟”的标准也在不断地发生变化，很多时候，形式上的过程性行政行为也会对当事人的实体权利义务产生实质影响。因此，为了更好地维护当事人的合法权益，应综合考虑行政行为的形式外观和实质因素。从形式外观上，判断某一行政行为是否处于一个完整的行政行为的预备阶段和中间环节，在整体中是否不可分割，是否适于司法审查；在实质因素上，进一步考察过程性行政行为是否产生独立的法律效力，是否对当事人权利义务产生实际不利影响。只有同时具备了行政外观和实质影响的行政行为才具有可诉性。

二、过程性行政行为的常见类型

一是告知行为。告知行为是行政机关在行使行政权力时，将某行政行为通过法律规定的形式向相对人公开，以使相对人知悉的过程，该告知行为依附于一个独立的行政行为，没有其他行政行为为依托，该告知行为就成为无源之水、无本之木。例如，在行政征收过程中，行政机关向被征收人张贴征收公告；在行政复议案件中，复议机关向复议申请人邮寄“补正告知书”“中止复议通知书”等。

二是初步行为。初步行为表现为行政行为作出过程中的初始阶段和最初环节，该环节为行政行为不可或缺的部分，但并非独立的行政行为，对当事人的实体权利没有实质的影响。如在房屋征收决定作出之前的入户调查、人员登记；颁发土地所有权证书之前所涉及的调查表等初步调查行为。

三是中间行为。中间行为是行政机关作出行政行为过程中的具体步骤，且该步骤不能独立于原行政行为而存在，如在房屋征收案件中没有进行听证程序；在房屋征收补偿过程中，评估机构的评选过程有瑕疵；在治安管理处罚过程中没有听取当事人的陈述和申辩等。

四是后续行为。后续行为是行政行为作出后，必然会引起的其他行政行为，是成熟行政行为的延续或者扩展，具备行政行为的过程性特征，也不是一种独立的行政行为。如行政机关在注销房产登记行为后，作出原房产证作废的行为即一种后续行政行为。

上述行政行为对当事人权利义务的增减无实质影响，不是一个独立、成熟的行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。但是在例外情形下，如果表面上具有过程性行政行为的特征，而实际上影响了行政相对人的权利义务，则具有可诉性。

（撰写人：赵赫）