14 行政机关内部行为是否可诉？

行政机关的行为可以分为外部行为和内部行为。行政机关行使公共权力的行为，属于外部行为；行政机关对本机关的人事、财务、工作生活等方面的管理行为，属于内部行为；行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的公文文书等行为，也属于内部行为。《行政诉讼法》第十三条第三项对内部行为予以排除式规定，明确行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于人民法院行政诉讼受案范围。立法机关的理由主要是两点，一是内部行为不具有外部性，二是内部行为存在内部的救济机制。具体来说，首先，内部行为只影响行政机关的内部，并非行政机关对外履行的行政管理职能，对行政机关外部的公民、法人或者其他组织不发生权利义务关系，因此法院对行政机关的内部行为不应过问干预。其次，行政机关工作人员如对行政机关向其作出的奖惩任免等决定不服，根据有关规定有权向其上级行政机关或者人事、监察机关提起申诉。根据《公务员法》的规定，公务员对处分、辞退或者取消录用、降职、免职、定期考核为不称职、申请辞职或者提前退休未予批准，未按规定确定或者扣减工资、福利、待遇等不服的可以向原处理机关申请复核，对复核结果不服的可以向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，也可以不经复核，直接提出申诉；对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关对处分不服，还可以向行政监察机关申诉。

对于内部行为与外部行为的划分标准，学术界主要提出了以下三种观点。第一种观点认为是否属于内部行为，主要是看其作用的对象，如果是对公民、法人或者其他组织作出的行政行为，属于外部行为，如果是以行政机关及其工作人员作为作用对象，则是内部行为。第二种观点认为是否属于内部行为，主要是看行政法律关系主体中是否存在从属关系，如果在行政法律关系中行政机关与相对方具有从属关系，则作出的行为是内部行为；如果在行政法律关系中行政机关与相对方之间不存在从属关系而存在管理与被管理的关系，则属于外部行为。第三种观点认为是否属于内部行为，主要是看行为是否发生于行政机关内部，是否基于行政隶属关系，是否仅仅影响行政机关内部实务。如果行政机关作出的行为发生于行政机关内部，基于行政隶属关系仅仅影响行政机关的内部事务，属于内部行为，否则就属于外部行为。我们认为是否属于内部行为，应当从行为的法律性质来看。根据《行政诉讼法》的规定，内部行为的作出主体仅仅局限于行政机关，如果我们从保护行政相对人的合法权益的善良意愿出发，内部行为仅仅是指行政机关作出的行为但是在事实上并非只有行政机关与行政相对人之间形成行政法律关系，一些被法律、法规、规章授权的组织也具有行政管理职能，其针对特定人作出的行为，亦有内部行为。以行政机关为例，如果行政机关作出的行为仅仅是在行使行政机关内部的管理职能，其性质属于内部行为，如果行政机关作出行为时，影响到了行政机关内部工作人员受《行政诉讼法》保护的合法权益，则此行为不是行政机关内部的管理行为，而是一种可诉的行政侵权行为。[8]

综上所述，并非所有的内部行为都适宜法院进行司法审查，同样地，并非所有的内部行为都应排除于司法审查范围之外。对于部分内部行为，可以纳入行政诉讼受案范围，不能认为行政机关作出的行为，如果属于内部行为，就一概排除司法审查，必须根据案件的具体情况，且依据一定的标准来进行判断。

例如，2003年12月1日，最高人民法院行政审判庭作出《对人事争议仲裁委员会的仲裁行为是否可诉问题的答复》，主要内容是：人事争议仲裁是人事主管部门对当事人的人事争议进行的人事裁决，该裁决直接涉及当事人的人身权、财产权，根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，侵犯其人身权、财产权的，可依法提起行政诉讼，但国家行政机关与其工作人员之间发生的人事争议和事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议除外。可见最高人民法院并没有认为人事争议属于完全的内部行政行为，而是根据其是否侵犯行政相对人受到行政法保护的权益来认定是否具有可诉性。

又如，《最高人民法院行政审判庭关于开除公职是否属于受案范围请示的答复》（〔1997〕行他字第28号）中最高人民法院认为，关于人事主管部门针对企事业单位的工作人员作出的行政处分决定，应该属于人民法院的受案范围。理由主要是：第一，《行政诉讼法》和司法解释认为所谓内部行为是指行政机关对其工作人员作出的影响其权利义务关系的决定，并不包括行政机关针对行政机关之外的公民的决定；第二，人事部门作出的行为具有很强的外部特征，企事业单位的工作人员在事实上处于行政相对人的法律地位；第三，将此类行政案件纳入行政诉讼受案范围，有利于保护相关公民的合法权益。[9]

此外，行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的公文文书，包括命令、决定、指示、公告、通知、报告、请示、批复、函、会议纪要等，也属于内部行政行为，一般情况下不产生外部法律效力。按照《行诉解释》第一条第二款第五项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故上述行政机关作出的内部行政行为，在不产生外部法律效力的前提下，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。例如，函主要是用于不相隶属的行政机关之间的商洽工作、询问和答复问题或者向有关主管部门请求批准等信件；会议纪要主要用于记载和传达会议情况和议定事项，是针对会议情况及会议结论进行的记录行为。两者不对外发生法律效力，故一般情况下不具有可诉性。

但是需要注意的是，在司法实践中，对上述内部行政行为是否具有可诉性，不能仅仅从名称或者形式上判断，应根据具体的内容加以判断。如果行政机关以批复、函或者会议纪要等内部行为的形式确定行政相对人的权利义务关系，对行政相对人产生了实际影响，应当属于可诉的行政行为。例如，行政机关内部讨论关于停止某国有土地的有偿出租，但未直接向原承租人下发该文件，对当事人不会产生法律上的利害关系，属于一种尚未外化的行政行为，但是，该行政行为外化后具有可诉性，如停止有偿出租的决定经上级机关核准后向原承租人送达，即对其权利义务产生实质影响，则属于行政诉讼的受案范围。又如，批复主要适用于上级行政机关对下级行政机关的请示所作出的答复意见，属于行政机关内部处理行政事务的文件，对外部行政相对人的合法权益不发生法律效力，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。但是，如果行政机关的上述批复送达了行政相对人，且申请批复的下级行政机关并不能违背上级行政机关的意志，则可以视为上述批复属于本质上针对行政相对人的法律行为，属于可诉的行政行为。

（撰写人：王娟）