13 如何识别和把握“行政行为”？

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《行政诉讼法》进行了修正，2015年5月1日起正式施行。修改后的《行政诉讼法》将“具体行政行为”一律修改为“行政行为”，实现了“行政行为”学术概念与法律概念的统一，对我国行政行为理论的发展产生了深刻影响。新《行政诉讼法》中的“行政行为”不同于原先的“具体行政行为”，其内涵和外延都明显宽于后者。“行政行为”是大陆法系行政法学的核心概念之一。“行政行为”一词最早源于法国行政法上的行政处理，最终由日本学者将其直译为行政行为。受大陆法系国家和地区影响较大的我国行政法学界，最初引进了“行政行为”一词，并一直沿用至今。法国、德国、日本和我国台湾地区关于行政行为的各种定义几乎都曾被我们的行政法学界借鉴，并于20世纪末期前曾先后形成了最广义说、广义说、狭义说和最狭义说。

从传统意义上来说，行政行为是指行政主体在实施行政管理活动的过程中，通过行使行政职权或履行行政职责作出的对外发生法律效果的处分行为。行政行为包含主体要素、公法要素、处分要素和效果要素四个要素。

一、主体要素

行政行为的主体要素是指行政机关以及法律、法规、规章授权组织等行政主体。行政行为作出的主体不仅仅限于行政机关，因为法律法规在特定的情形下，可能将一些行政事务授予其他组织或者个人行使。[3]需要强调的是，如果不是功能意义上的行政机关作出的行为，如各级人大、政协作出的行为，则不属于行政行为。如果是非行政机关作出的行为，只要其属于功能意义上的行政机关，应当认定为行政行为。例如，基层群众性自治组织、行业协会、行政性公司、行政公产管理机关以及事业单位等在法律法规授权的情况下，可以作出行政行为，也就具有可诉性。

二、公法要素

行政行为的公法要素是指行政行为必须依据行政法等公法来实施。行政行为主要是行政机关适用行政法律规范的行为。但是，这并不意味着行政机关作出的行政行为必然具有法律依据。[4]如果行政机关作出的行政行为没有法律依据，则会影响到行政行为的合法性和有效性。公法要素实际上排除了行政机关依据民事法律规范作出的行为。例如，行政机关作为民事主体订立合同的行为。同时，这一公法要素也排除了行政机关作出的国防、外交等国家行为。

三、处分要素

行政行为的处分要素是指行政机关就特定的行政事项，单方面作出的确认或者创设权利义务的行为，这种行为是行政机关对于行政相对人权利、义务的处分，是行政机关为发生特定法律效果而作出的改变原有法律关系的行为。[5]这一要素排除了行政机关作出的观念通知行为、单纯执行行为、重复处理行为以及作出行政行为之前的准备性行为。

四、效果要素

行政行为的效果要素是指行政行为是以发生特定公法意义上的法律效果为目的的行为，这一要素包含了两个层面：一是该效果须是法律效果，而非事实效果；二是该效果是公法上的效果，而非内部行政、司法上的效果。这一要素是行政行为与事实行为之间最关键的区别。[6]例如，公安机关执法人员采取的殴打等暴力行为，城管机关采取的强行掠走财物的行为。很难说行政机关采取这些行为是为了发生特定的法律效果，但是由于其在事实上发生了人身权、财产权受到侵害的法律效果，属于事实行为。

而在我国现行法框架下，以行政行为统领行政诉讼受案范围，即当公民与行政机关之间产生行政争议后，还需要具备争议是由行政行为引起这一条件，才构成行政诉讼。因此，出于扩大行政诉讼受案范围的目的，对于行政行为，立法上持更为宽泛的观点。根据《中华人民共和国行政诉讼法释义》一书在第二条释义中的解释，可以从以下几方面来理解“行政行为”：一是行政行为不包括行政机关的规范性文件；二是行政行为既包括作为，也包括不作为；三是行政行为包括事实行为；四是行政行为包括行政机关签订、履行协议的行为。[7]根据这一表述可以看出，为达到扩大行政诉讼受案范围这一目的，《中华人民共和国行政诉讼法释义》对“行政行为”是一种广义的理解，不仅包括法律行为，还包括事实行为，与德国、日本行政法上传统的“行政行为”有明显的区别，行政行为的内涵更为丰富，外延更为广泛。

当然，限于我国法治发展程度，并非所有的行政行为都具有可诉性。根据《行政诉讼法》第二条规定，行政相对人认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法，向人民法院提起诉讼。这一规定强调了行政相对人提起行政诉讼需要依照行政诉讼法的规定进行，包括必须符合《行政诉讼法》第十二条的肯定式列举的规定和第十三条否定式列举的规定。《行政诉讼法》第十二条的内容主要分为两个部分，一是行政相对人对于涉及人身权和财产权方面的行政案件，可以提起行政诉讼；二是对于法律法规规定的，由人民法院审理的其他行政案件，可以提起行政诉讼。按照新行政诉讼法的规定，可诉性行政行为的范围主要包括：（1）行政处罚行为，即行政拘留、罚款，暂扣或者吊销许可证和执照，责令停业停产，没收非法所得，没收非法财物，警告等行政处罚行为；（2）行政强制行为，即限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行行为；（3）行政许可行为，即申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（4）确认自然资源所有权使用权决定，即行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定；（5）征收、征用决定及其补偿决定；（6）不履行法定职责的行为；（7）侵犯经营自主权的行政行为；（8）行政机关滥用权力排除限制竞争的行政行为；（9）违法要求履行义务的行政行为；（10）行政给付行为；（11）行政协议；（12）其他行政机关侵犯人身权、财产权的行政行为。

（撰写人：王娟）