第二章 受案范围

12 如何理解和把握行政诉讼受案范围？

行政诉讼受案范围又称行政诉讼范围或者行政诉讼主管范围，是指人民法院受理行政案件的范围，亦即受到行政权侵害的公民、法人或者其他组织就其受到侵害的合法权益可以向人民法院提起行政诉讼的范围。主要解决人民法院对行政机关的哪些行为拥有司法审查权力的问题。它规定着司法机关对行政机关行政行为的监督范围，规定着司法机关对行政机关之间处理行政争议的分工和权限，规定着行政终局裁决权的范围。由此可见，行政诉讼受案范围涉及的对象包括行政相对人、司法机关、行政机关三方。具体而言，行政诉讼受案范围是行政相对人能够通过行政诉讼途径维护自身受到行政侵害的合法权益事项的范围；是法院应当依法受理并作出审判的行政诉讼案件的范围；是行政机关作出的哪些行政行为可以受司法监督的范围。[1]

所谓受案范围的确定方式指的是行政诉讼受案范围在一国行政诉讼法体系中的具体表现形式，所要解决的是以何种方式可以恰当地、完整地并且准确地将受案范围表达出来的问题。就行政诉讼受案范围的确定方式而言，目前主流观点主要有概括式、列举式、混合式几种。

概括式即对行政诉讼受案范围的归纳、总括，指出哪一类行政行为可以提起行政诉讼，内容比较抽象。例如，德国是采取概括式列举方式的典型国家，德国的《行政法院法》对受案范围的规定即体现了概括式规定的特点。通常认为，概括式规定能够比较全面地囊括行政诉讼案件受案范围，但是，由于概括式规定原则性较强，对有些案件是否属于行政诉讼受案范围争议性较大，容易出现立案不明问题。

列举式即对可以或不可以提起行政诉讼的案件范围逐项列出，内容较为具体，又分为肯定的列举和否定的列举。例如，匈牙利、波兰即采用列举式。列举式规定具体、明确，能够清晰辨别行政诉讼的受案范围，但我们不能对所有的行政诉讼受案范围进行详尽列举和穷尽列举，难免发生遗漏，随着社会的发展，需要不断进行修正，以适应社会发展需求，难以保持法律的相对稳定性，不能全面地保护公民的合法权益。

混合式即概括式和列举式的综合，又称结合式、折中式，它既有概括式的一般规定，也有列举式的规定，规定相对比较全面。例如，美国《联邦行政程序法》对司法复审案范围即采取混合式。

混合式规定结合了概括式规定和列举式规定的优点，能够比较合理全面地确定行政诉讼受案范围，但应该看到，每一种规定方式都不可能完美无瑕，都存在自身缺陷。也有人认为，世界各国确定行政诉讼受案范围的方法主要包括两个方面：一是通过立法进行确定，二是通过判例进行确定。这是从法律渊源的角度对行政诉讼受案范围确定方式的分类，而概括式、列举式、混合式规定则是从立法模式的角度对行政诉讼受案范围确定方式的分类，二者并不存在冲突。

对于行政诉讼受案范围，我国《行政诉讼法》第二条第一款进行了概括规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条通过肯定式的列举方式确认行政机关作出的行政处罚、行政强制、行政许可、确认自然资源所有权使用权决定、征收征用补偿决定、不履行法定职责、侵犯经营自主权、行政机关滥用权力排除竞争、违法要求履行义务、行政给付、行政协议等行为属于人民法院行政诉讼的受案范围；第十三条列举了国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，对这些事项提起诉讼的，人民法院不受理。

行政诉讼的受案范围是受到行政权侵害时受司法保护的范围。按照法治原则，行政行为侵犯了公民的合法权益，都应当受到监督，公民都应当得到司法救济，因此行政诉讼的受案范围应当是非常宽的，不应当限定哪些受理，哪些不受理。但实际上，行政诉讼受案范围的确定，受行政争议的特点，法治发展的阶段性等诸多因素的影响。目前我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国还在法治国家建设的过程中，扩大受案范围不能做到“一步到位”，而是要循序渐进逐步扩大。[2]《行政诉讼法》2014年修改后，已将行政诉讼受案范围逐步扩大，具有更大的包容性。首先是将“具体行政行为”的规定修改为“行政行为”，这里的行政行为既包括作为，也包括不作为；既包括行政法律行为，也包括事实行为；既包括行政机关单方作出的行政行为，也包括行政机关签订、履行协议的行为。其次是将列举的可受理的行政诉讼受案范围由8项增加到了12项。立足实际，进一步严格了行政机关职权的行使，扩大了行政诉讼受案范围。同时，仍然保留了“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的兜底条款，这就大大丰富了行政诉讼受案范围，也为以后的立法扩大受案范围留下了空间。

行政诉讼受案范围是行政诉讼中的重要环节，指导着法院对行政诉讼案件的受理与审判，保障着行政相对人的权益。相对人有获得司法救济和公正审判的权利是现代法治国家的一项基本特征，也是司法权威和尊严的力量来源。因此，完善行政诉讼受案范围，体现我国依法行政的进步，也是依法治国进程的重要标志。

（撰写人：王娟）