第二百四十三条 【征收】

为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

【条文疏义】

本条基本沿袭了《物权法》第四十二条之规定，作为对不动产征收的一般性规定，《民法典》在本条第二款补充了征收集体所有的土地时应予补偿的费用之类型，并强调“支付”要及时。

一、不动产的政府征收行为及其法律属性

1.征收属于政府行使行政权的行政法律行为

征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序强制取得国有土地上单位、个人的房屋及其他不动产。

征收的特征在于，征收的主体一方是政府，而且政府以行政命令的方式从集体、单位和个人手中取得物权，集体、单位和个人必须服从。在我国，征收的对象包括：集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在物权法上，征收是物权变动的一种极为特殊的情形。征收属于政府行使行政权，形成的是行政关系，而并非民事关系。

2.征收作为所有权丧失的一种原因是对所有权的限制

所以物权法也对征收作出相应的规定。征收将导致所有权的丧失，当然也可能对所有权人造成损害。因此，征收虽然是被许可的行为，但通常都附有严格的法定条件的限制。我国土地实行社会主义公有制，作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应地包括国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。征收通常要移转所有权，土地征收是发生在国家和农民集体之间的土地所有权转移，是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给予农村集体经济组织和农民个人相应的补偿。土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施，世界各国都设置了土地征收的法律制度。

在土地征收过程中，要注重被征收土地者在整个过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用的使用、管理方面都有充分发表意见的机会，并能够采取足够的措施保障其合法权益。

二、征收应有严格的程序限制

1.征收属于附有严格法定条件的行政许可的行为

当今各国法律普遍规定，不动产征收权的行使必须满足三个基本条件：其一，征收目的必须出于公共利益需要，其二，征收行为必须符合法定程序，其三，对被征收对象必须给予公正补偿。可以说，这三个条件构成了不动产征收权正当行使的核心要素，只是具体应当如何把握和正确适用，无疑不仅是法理和宪法学，毋庸置疑更是民法和行政法学以及法律经济学，于私权利和公权力的利益比较和平衡之中，进行理论上的探讨和实践总结的较难解决的问题。

由于征收本质上是公权力之行使的特点，征收极有可能对民事权利主体的物权造成最为严重的损害，故在各国的立法中，征收虽然是一种许可的行为，但属于一种附有严格法定条件的法律行为。

2.不动产征收程序是不动产征收制度的核心

在我国现阶段，由于城市化发展步伐的加快以及城市规划的快速进步，城市建设成为地方经济的重要载体和基础。可是在征收的过程中，政府与被征收人往往产生利益冲突。究其原因，一方面是由于政府在征收程序中的行为失范，另一方面是由于我国在法律制度方面有关不动产征收程序的法律规定有所缺失，缺乏“正当性”，并不符合“正当法律程序”的一些基本要素，属于“不正当”的法律程序。因此造成利益分配失衡，使双方形成对抗局面，极大影响了社会的稳定。任何组织和个人限制或剥夺公民的私有财产都必须经过正当法律程序，这是权利不受侵犯的一道有力屏障。

程序正义除了可以实现实体的正义，法律程序本身还具有它独立于实体结果的内在价值，包括参与、公开、人道以及程序及时、效率、尊重个人尊严，等等。[14]

三、《民法典》物权编再次规定征收应给予公平补偿

私有财产所有权作为公民的一项宪法基本权利，受国家根本大法的保护，非经法定授权，不受任何团体、组织以及个人的侵犯。而不动产作为私有权利的一个组成部分，同样受到法律的严格保护。

在市场经济条件下，为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场机制，土地征收补偿应借鉴世界上大多经济发达国家或地区的做法，将土地市场价格作为土地征收的补偿依据，提高、拓宽征收补偿的标准及范围，丰富土地征收的补偿方式，实行公正补偿。公正补偿是规范征收行为的有效手段，通过迫使政府为征收付出应有的代价，使强制性的征收行为市场化，从而有助于实现社会资源的最佳配置。另外，在给予被征地者金钱补偿的同时，还要给予合理安置，如给予换地补偿安置或为失地农民办理保险等，为其日后生活提供保障。

【典型案例】

土地被征收农民应得到什么[15]

——土地补偿费的支付

基本案情

2011年7月11日，盘卯市政府会议纪要决定，在兴辰台区赵家村征用土地，其中征用第九村民小组土地268.394亩，九组总计获得补偿款228134.9元。九组村民大会决定，根据本组实际情况，本组经济组织成员分为四等，一等成员的标准是原集体经济组织成员及自然增长人员每人获得补偿款7.7万元，同时对二等、三等、四等成员都作了具体的规定。2012年1月该土地征收补偿款按照规定全部分给各集体经济组织成员。

原告曹某某于2011年6月27日出生，其父母均系该组集体经济组织成员，符合本组一等成员标准。但是由于原告上户口时间是2011年8月2日，在确定集体经济组织成员时遗漏，故诉至法院，请求判令被告给付土地补偿款7.7万元；给付拖欠补偿款利息24255元。

法院审理

法院经审理认为：依照《物权法》第四十二条第二款的规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《土地管理法实施条例》第二十六条：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用……”

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持……”

原告曹某某出生时，由于其父母双方都具有本集体经济组织成员资格，故曹某某的集体经济组织成员资格系原始取得，且具有了农村集体经济组织成员所在地的常住户口，被告应该按照村民大会的决议中一等集体经济组织成员的标准给付补偿款。故对于原告的诉请，法院予以支持。

案件评述

一、本案是村民委员会侵犯农民权益的土地补偿费纠纷

《民法典》物权编第二百四十三条第二款沿袭《物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

本案中，由于法律规定征地补偿款归农村集体经济组织所有，有权参与分配的应该是集体经济组织成员。集体经济组织成员，有权要求集体经济组织支付因承包地被征收所得土地补偿费，土地补偿费归农村集体经济组织所有。农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。

二、公共利益的界定是社会本位的具体体现

1.不动产征收权的扩张行使已成为全世界共同的发展趋势

近年来，伴随着大规模的城市化开发建设和旧区改造进程，有关农村集体土地征收、城市房屋拆迁等不动产征收行为的正当性如何界定的争论，从来就没有停止过。在我国《物权法》颁布施行后，基于实践中不动产征收权行使的种种不规范甚至一些被滥用的情况，特别是综观各国相关的立法、司法实践及其发展沿革，在此问题上虽表现各异，但这为行政权扩张的共同趋势。故而出于对个人不动产所有权予以充分尊重和保护，需要严格限制国家征收权行使的呼声在全世界不断高涨。

2.《民法典》物权编明确了征收须以公共利益为转移

学者一直主张在集体土地征收制度中公共利益的界定应以保护农民集体及其成员的土地财产权益为主旨，不符合公共利益的征收均应予以制止；同时，必须对集体土地征收制度中的公共利益加以限定，不能将征收集体土地作为实现各种公共利益的“万能灵药”。[16]

公共权力的财产征收和人们拥有的财产所有权及其他财产权的利益之间的关系也越来越紧张，矛盾日益显现。解决这一冲突的基本思路应当是从司法的角度正确认识不动产征收行为的法律性质，在正确认识财产征收和征用关系的基础之上，对房地产征收制度的理论进行反思与回顾，重新设计一个具有法律制约的不动产征收制度体系。[17]鉴于征收为行政法律行为，所以《民法典》物权编第二百四十三条第二款沿袭《物权法》第四十二条第二款之规定，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，显然由于其并非物权法所应调整的问题，当然也就不是物权法所能解决的问题。[18]

而根据《物权法》第四十二条第四款的规定，任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。被告兴辰台区赵家村第九村民小组的行为明显违反了该规定，因此被告兴辰台区赵家村第九村民小组应如数发给原告曹某某土地补偿费。

三、不动产征收法律规范系统随着《民法典》颁行而完善

随着社会的发展，城镇化进度不断加快，农民的集体土地征收问题引发了一系列社会矛盾，各地征地上访案件逐年增多。同时，民以食为天，食物来源于土地，在我国这样一个人均耕地资源匮乏的国家，土地资源变得更加重要，发展与征地之间的矛盾问题直接关系到国家稳定及和谐发展。2018年中央1号文件提出振兴乡村战略，要求深化农村土地制度改革，完善农村土地利用管理政策体系；2019年8月修改的《土地管理法》第十八条提出国家建立国土空间规划体系，第四十七条和第四十八条对农村集体土地征收和补偿作出了更为完善的规定，这些举措无疑为以后因地制宜制定和完善集体土地征收补偿机制提供了指导方针和法律依据。

虽然《土地管理法》和《民法典》物权编都规定了征收必须依照法定的权限和程序进行，但是对程序的具体内容尚欠缺明确的规定，在补偿程序中，也还存在着一些缺陷，譬如，现行法律中关于补偿异议程序的设计就不利于被征地农民权益的保障。有学者主张我国目前由行政主体进行补偿金确定的方法，难以有效地保障被征地农民获得公平的补偿，为保障被征地农民的合法权益，应进一步建立健全行政征收的损害评估机制，由中立的第三方评估机构对损害进行认定，看来十分必要。[19]