第二百四十二条 【国家专有】

法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何组织或者个人不能取得所有权。

【条文疏义】

本条沿袭了《物权法》第四十一条之规定，仅作文字修订。

一、国家所有权的性质

国家对全民所有制财产进行占有、使用、收益和处分的权利，是社会主义全民所有制在法律上的表现。其权利主体是代表全体人民利益和意志的国家，任何国家机关、企事业单位、集体和个人，都不能与国家分享所有权。其客体具有无限广泛性，某些关系国计民生和国家安全的重要财产，如矿藏、水流、军事设施等，只能为国家专有。一切全民所有制财产，不管是由国家直接占有，或是由国家机关、企事业单位、集体、个人占有，都是国家所有权的统一客体。

在中国，构成国家所有权客体的财产有：国家专有的矿藏、水流、军事设施等财产；国家专营的铁路、航空、港口、邮电、广播、电视等企事业及其设施；国家所有的土地、森林、草原、滩涂、水面等自然资源；国家机关和国营企事业单位占有的财产；国家所有的文化、科学、教育、卫生、体育等公共设施；国家所有的历史文物；国家在国外的财产及国家所有的其他财产。国家所有权的内容，与其他类型的所有权一样，仍然包括占有、使用、收益、处分等权能。但国家行使所有权的方法却不同于其他所有权形式，即国家通常并不直接占有国有财产，而是将其绝大部分交由国家机关、企事业单位经营管理或由集体、个人占有使用。

国家行使财产所有权的行为，其实就是指：国家可以授权他人经营管理、占有使用的行为；国家制定法律或颁发具体管理文件确定经营人、管理人、使用人权利义务界限的行为；国家运用政权的力量维护其合法权益，监督他们认真履行对国家的义务的行为；等等。国家财产所有权的取得方法除生产、收益、实施民事法律行为外，还包括国有化、赎买、征税、没收、罚款、征用、规定无主财产归国家所有等诸种特殊方法。国家所有权受社会主义各个法律部门的共同保护，维护国家财产的安全是全体公民应尽的神圣义务。

二、国家所有权的法律特性

在生产资料公有制社会里，国家代表社会全体成员支配生产资料和劳动成果，财产不是用于满足个人的和狭隘的小集体的利益，而是用于实现全社会的需要。所以，对于关乎国家的生存发展，国计民生的重要的动产和不动产只能由国家享有所有权。任何国家为了整个社会利益和公共事业的需要，都需要有国家财产作为保障，同时国家财产也是实现国家公权力的物质基础，国家作为财产的所有人依法对属于国家的财产享有所有权。

所有权体现的是一种法权关系，国家所有权要不要在作为调整财产关系的基本法的物权法中加以规定及如何规定，是一个复杂也是争议颇多的问题。有学者认为，将所有权区分为国家所有权、集体所有权和公民个人所有权，是为反映生产资料所有制的性质，更多具有政治意味，而不是法学意味。有的学者主张不应坚持国家所有权，而是将公有财产区分为经营资产和公用物，然后确定其不同的所有权归属。

国家所有权具有所有权的共同特性，基于所有权的性质，一方面，国家所有权作为私权利和公权力的结合，对之应讲究所有权的平等性，自身必然有接受私法约束的要求。另一方面，作为所有权主体的国家是抽象的，其自我保护能力极其脆弱，极易受到其他所有权扩张性要求的侵害。为了保证国家机关的正常运转，维护稳定的社会秩序，方便人民群众的生产生活，对公共物品赋予特别的民法地位是非常必要的。表现在物权法上，就是国有资产与私人财产的统一适法。

第一，在所有权主体方面，国家所有权具有统一性和唯一性的特征。这是指只有代表全体人民的意志和利益的国家才享有国家财产所有权，中华人民共和国是国家所有权的统一的和唯一的主体。这是国家财产所有权的最基本的特征。国家是国家所有权的统一的、唯一的主体，是由全民所有制的性质决定的。国家财产是社会主义全民所有的财产，其所有权的行使必须根据全国人民的意志和利益，而只有国家才能真正代表人民的意志和利益。同时，由全民所有的财产组成的全民所有制经济是国民经济的主导力量，它决定着整个国民经济的发展速度和方向，只有由国家统一行使所有权，国家才能对整个国民经济进行宏观调控，实现组织经济的职能。

第二，国家所有权客体的广泛性。这是指任何财产都可以成为国家所有权的客体，而不受任何限制。国家所有权的客体包括土地、矿藏、水流、森林。

三、国家所有权的客体具有广泛性

我国《宪法》《民法通则》及其他有关法律都有具体规定，通常可以分为以下几类：[8]

1.国家专有的资源和物资，如矿藏、水流、军事设施；

2.国家专营的企业、事业及其设施，如铁路、公路、航空、港口、海洋运输、邮电、通信、广播电视设施等；

3.国家所有的土地、山岭、森林、草原、荒地、渔场、水库资源等；

4.国家所有的文化、教育、卫生、科学、体育设施和风景游览区、自然保护区等；

5.国家所有的历史文物、古建筑、古墓葬、古遗址等；

6.国家在国外的财产；

7.不能证实属于集体或个人所有的财产；

8.国家所有的其他财产。

由于属于国家所有的财产种类之多、范围之广和价值之大，是集体或个人财产所无法比拟的。国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。对于专属于国家所有的财产，任何单位和个人不能取得所有权，这也是国家所有权权利主体唯一性的体现。尽管单位和个人对国有财产不能取得所有权，但他们可以依照相关法律的规定使用或经营某些国有财产。

【典型案例】

国家财产能否成为执行标的[9]

——国家财产所有权的绝对性

基本案情

原告闫某良依据2014年9月25日该市中级人民法院作出的（2014）中民一初字第00017号民事判决书，于2015年4月13日向该院申请执行被告万甲公司拖欠原告的工程款5205146.7元及利息。2015年5月25日，法院依法查封了万甲公司开发的万甲曼哈顿小区的80个地下停车位。

后被告万甲公司和另一被告王某因欠款200万元，在未经法院审理的情况下签订顶账协议，用车位抵顶欠款。原告称，该市中级人民法院（2016）卯04执异9号执行裁定书适用法律错误，原告的工程款应享有优先权，并且原告已经在执行程序中申请了优先权，而王某的是债权，根据司法解释的规定，原告应优先受偿。

故提起诉讼，要求撤销该市中级人民法院（2016）卯04执异9号执行裁定书，继续对29号、41号、73号车位进行强制执行。

法院审理

法院经审理认为，根据《物权法》第四十一条，法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权，人民防空是国防的组成部分，《物权法》第五十二条第一款规定，国防资产属于国家所有。万甲曼哈顿小区的120个地下停车位属于人防工程，系国家资产，不得买卖，不能办理产权登记。且该小区的人防车位未经人防部门验收，万甲公司也未取得人防部门发放的使用证，故本案涉及的人防车位尚不能产生收益权，不能成为执行标的。万甲公司出售人防车位、出售人防车位永久使用权或以人防车位抵顶欠款的行为均属于违法行为，侵犯了国有财产所有权，应为无效。因此，执行异议申请人不是适格的申请主体，执行标的本身也不是适格的执行标的。

综上，本案不宜通过实体裁判处理，遂驳回闫某良的起诉。

案件评述

一、本案争议焦点是案涉标的的所有权权属问题

本案中，执行异议申请人闫某良基于对被申请人万甲公司的债权，要求保全其“所有”的80个地下停车位，从而引起纠纷。然而，经法院查明，万甲曼哈顿小区的120个地下停车位属于人防工程，系国家资产，不得买卖，不能办理产权登记。万甲公司出售人防车位、出售人防车位永久使用权或以人防车位抵顶欠款的行为均属于违法行为，侵犯了国有财产所有权，应为无效。因此，执行异议申请人不是适格的申请主体，执行标的本身也不是适格的执行标的。

二、对国家所有权的规制

市场经济的竞争规则要求物权法对国家所有权进行规制。以私法规范形式规定国家所有权主体参与民事活动，其本身就是将国家、集体和个人的所有权同等对待，体现民法的基本原则——平等原则的要求，确保合法财产的一体保护。因此，物权法中规定国家所有权，确认其民事主体地位，不仅有利于实现国家财产的保护和利用，同时也使参与民事活动的那部分国有资产特别是国有经营性财产，充分遵循市场经济的规则，更体现了所有权主体内部结构的平等关系，这有助于推进整个社会主义市场经济建设的发展。

通过本案我们可以得知，自然界中的水以及其他自然资源不是无主物，不是任何人都可以任意获取的，亦不是无偿获取的资源。专属于国家所有的财产，任何人都不可以据为己有，未经许可地使用实际上就是侵占国家财产，对国家所有权的侵害。

三、我国当前国家所有权的实现路径

第一，对于资源性公共财产国家所有权，通过规定经营主体的排他性资源使用权（探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等），以及公民日常性少量取水、取矿（土、石）自由，来实现其目的；第二，对于城市土地国家所有权，通过规定公益性建设用地的划拨使用权与非公益性用地的出让使用权，来实现其目的；第三，对于行政性公共财产国家所有权，通过规定机关与事业单位法人财产权来实现其目的；第四，对于经营性公共财产国家所有权，通过规定国有企业法人财产权，来实现其目的；第五，对于营建性基础设施（道路、桥梁等）国家所有权，通过规定投资主体特许经营权，来实现其目的；第六，对于自然公用基础设施（景区等）国家所有权，通过规定承包经营主体特许经营权，来实现其目的。

四、社会主义国家所有权的创建旨在公共财产利用的法律保障

社会主义公共财产利用的法律保障机制被主要纳入民事立法与物权技术范畴，创立国家所有权制度，是法制史上的重大变革。它也是社会主义公共财产法与资本主义公共财产法的标志性区别，是在社会主义初级阶段将长期实施的经济赶超发展模式的重要法律表现形式。它在解决经济发展问题的同时，也存在公益分享方面的缺陷。而通过将这一模式还原到关于公共财产的社会主义宪法承诺之中，可以挖掘国家所有权制度的公益性潜力。

首先，针对国家所有权遁入私法而致滥用的制度缺陷，通过宪法解释赋予“全民所有”以未列举的基本权利地位。[10]宪法实施是基本权利实施。[11]立法者应在最低限度上规定基本权利的内容。[12]全民所有是作为基本经济制度的公有制的宪法表达。公有制的核心不在于所有权形式，而在于如何扩散经济利益的收益面，使更多的人能享受到社会发展的好处。[13]全民所有基本权利，将成为公民要求国家作出适当的关于公共财产利益分享法律制度安排的宪法上请求权基础。在我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，民生投入稳步增长，官方语体中的“国富民强”被“国强民富”悄然替换的条件下，赋予全民所有以基本权利地位的时机可以说已经成熟。

其次，针对国家所有权遁入私法的实质缘由，阐明“国家所有即全民所有”的宪法精义：宪法上的“国家所有”其实是为实现全民所有基本权利的一揽子法制“任务”，是针对各部门法的立法指示；其中的“即”是“实现”而非“等同”，更非“顺带”之意。这些任务可以是：根据不同公共财产类型确立公共财产法律关系调整的公、私法模式；确定欠类型化公共资源后续类型化的法律方法；限制物权法关于国家所有权客体范围与权能组合的立法形成自由，形成对“物权法定原则”适用条件的法定。

最后，针对国家所有权遁入私法的制度路径，采取防范国家所有权被滥用的措施。在主体方面，将国家所有权主体统一性、唯一性原则的功能，投向限制国家所有权行使主体滥用对公共财产的实际支配地位、形成小集团私益方面，将物权平等保护原则功能限定在交换正义范围内。在客体方面，增设物权法上可先占取得的“无主物”类型与范围，形成其与未来公物法上“不可有物”的辨别方法。对自然资源公共财产新类型的形成，禁止物权法自我授权立法形成或解释形成。在权能方面，严格限制对作为民生基础的资源型、设施型公共财产的收益权能。对城市居民的居住用地，国家所有权收益权能一次用尽：出让土地使用权到期后原则上自动且无偿续期，对土地使用权期限较长而承担较多土地使用权出让金者，可由政府按比例退回其部分土地使用权出让金。在权利行使方面，增设公共地役权，扩大公民非排他自由利用范围，承认公民的国有企业民营化参与权，保障公民预算知情权与监督权，限制被特许人用益物权、法人（尤其是公法人）财产权的绝对性与排他性，加强国有企业利润补贴社保基金力度，探索国有企业利润全民分红，等等。

从根本上说，公共财产的利用本质应属于公共事务。

公有制的确立并不自动产生权力的公共性，公有制的实践也需要权力的公共性予以保障。科学阐释社会主义本质，深化政治体制改革，实现人民民主，确保权力的公共性，才是解决国家所有权公共性问题的根本出路。完善符合全民所有理念的各级权力机关对政府主导的日常公共财产管理、运营的严格外部监督机制，才能最终确保即便是在政资合一、政企合一的体制下，国家所有权也能合宪合法、公平高效地运转。