第二百四十四条 【保护耕地与禁止违法征地】

国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。

【条文疏义】

本条沿袭了《物权法》第四十三条之规定。

一、农用地转为建设用地必须依法办理转用审批

耕地转为建设用地的问题，其实也是土地使用权设定的前提条件问题，故在物权法中作出规定是十分必要的。但由于耕地保护的具体制度并不反映在物权法律中，故本法对此仅设原则性的规定。农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。

农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。

二、国家保护耕地特别注重严格控制耕地转为非耕地

这是对耕地保护的最重要的措施。当前，耕地转为非耕地的主要方式有：城市建设，村镇建设，能源、交通、水利等基础设施建设，乡镇企业、宅基地、其他建设项目占用耕地，农林结构调整中发展林果、渔业等占用耕地，生态建设即退耕还林还牧及自然灾害毁坏耕地，造成耕地的大量减少，因此对各项建设占用耕地的，都要采取严格的限制措施。

1.实行严格的用途管制制度

通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域。

2.对各项建设用地下达土地利用年度计划

通过建设用地利用年度计划来控制建设占用土地（包括占用耕地）。

3.农用地转用要报省级以上人民政府批准

通过这些措施，使各项建设占用耕地的总量降到最低限度。

三、国家实行占用耕地补偿制度

非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。作出这样的规定是因为过去建设占用大量的耕地，而补充的耕地却很少，造成耕地面积锐减，所以需要建立占用耕地补偿制度。其具体内容包括：

1.任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。

2.开垦耕地的责任者是占用耕地的单位。

3.开垦耕地的资金必须落实。

4.开垦耕地的地块应当落实。

5.落实耕地开垦费的缴纳。

没有条件开垦，或开垦耕地不符合要求的，建设单位可以缴纳耕地开垦费，由地方政府土地行政主管部门履行造地义务。

【典型案例】

是否能在农用地上建设工厂[20]

——保护耕地是既定国策

基本案情

2012年3月，被执行人骆某钦未经依法批准，擅自在乙乌市上申镇塘西村东北面、金塘路边地块建设并经营砂石加工厂，至案件调查勘测时，被执行人在上述地块建成平房一幢、搭建机器设备一处，并在设备周围地块堆放砂石，总占地面积6110.2平方米。

该地块属乙乌市上申镇塘西村的集体土地。该地块土地类别为耕地697.9平方米、水域及水利设施用地7.5平方米、其他土地5404.8平方米。该地块土地规划用途为农用地706平方米，其中基本农田698平方米，不符合土地利用总体规划；建设用地138平方米、未利用地5266.2平方米，符合土地利用总体规划。

被执行人的上述行为，违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款[21]，《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，属破坏耕地、非法占用土地行为。依据《土地管理法》第七十六条第一款[22]、《基本农田保护条例》第三十三条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，乙乌市国土资源局故决定对其进行罚款处罚，对其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，根据土地用途不同，进行没收或者要求其限期拆除恢复土地原状，将土地返还原土地权属单位。

申请执行人乙乌市国土资源局于2015年7月29日向被执行人送达了处罚决定书。被执行人接到处罚决定后，于2015年8月11日缴纳罚款153265元，但在法定期间既不提起行政诉讼，又不完全履行。2016年2月4日，申请执行人向被执行人送达了履行行政处罚决定催告书，被执行人仍未在规定期限内履行。为此，申请执行人向本院申请强制执行行政处罚决定。

法院审理

本案中，被执行人的上述行为，违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款，《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，属破坏耕地、非法占用土地行为。依据《土地管理法》第七十六条第一款、《基本农田保护条例》第三十三条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，被执行人破坏耕地、非法占用土地，将农用地用作建设用地，由此受到行政处罚，体现了《物权法》第四十三条对耕地保护的原则性规定。

法院认为，申请执行人作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序并无不当。因被执行人未完全自动履行，依照《行政诉讼法》第九十七条、《行政强制法》第五十七条的规定，裁定准予强制执行，由乙乌市上申镇人民政府组织实施。

案件评述

一、本案是一起因破坏耕地而引起的案件

本案中被执行人骆某钦未经依法批准，擅自在乙乌市上申镇塘西村东北面、金塘路边地块建设并经营砂石加工厂，该地块属乙乌市上申镇塘西村的集体土地。该块部分土地用途为农用地，骆某钦的行为不符合土地利用总体规划。根据《民法典》物权编第二百四十四条所沿袭的《物权法》第四十三条之规定，国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。可是骆某钦在未经任何批准时，就将此耕地转为建设用地使用，与国家对耕地的特殊保护原则严重抵触。由此受到行政处罚，体现了《物权法》对耕地保护的原则性规定。

二、耕地特殊法律保护的基本内容

我国是一个人口急剧增加、耕地资源急剧下降的国家，为了保证国计民生的持续发展，我国建立了耕地强制保护制度。国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行严格的用途管制制度。我国目前建立的耕地强制保护制度，除物权法中的概括性规定外，主要规定在我国的《土地管理法》和国务院制定的一些行政规章之中。

1.强化耕地转化为建设用地的审批。

2.强制性耕地保护区规划。

3.严格批准程序。

4.加重违法责任。

5.政府可以行使国务院耕地强制保护的指令权。

被批准的地方发展规划中许可将耕地转化为建设用地的，方可被批准。明确划定的基本耕地保护区，使其没有发生转化的可能。

依据这一权力，政府可以在一定时间内停止耕地转化为建设用地。

我国实行基本农田保护制度，划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护，并有一些其他规定。

三、全面划定永久基本农田实行特殊保护

为全面完成永久基本农田划定工作，切实加强特殊保护，国土资源部、农业部于2016年8月4日联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》[23]（以下简称《通知》），对全面完成永久基本农田划定工作加强特殊保护，作出部署。[24]

《通知》提出，不得多预留一定比例的永久基本农田为建设占用留有空间，不得随意改变永久基本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田。该负责人解读，这意味着把永久基本农田保护区边界特别是城市周边永久基本农田作为不能随意改变的红线，把“红飘带”固定下来，变成了带电的“高压线”。

实行特殊保护，要加大永久基本农田建设力度。各地要加大财政投入力度，整合涉农资金，吸引社会投资，在永久基本农田保护区和整备区开展高标准农田建设和土地整治，全面推行耕作层土壤剥离再利用，提高永久基本农田质量等级。

实行特殊保护，要完善永久基本农田保护激励约束机制。一方面，要切实落实地方各级政府永久基本农田保护主体责任；另一方面，要充分调动农村集体经济组织、农民管护和建设永久基本农田的积极性。

《通知》指出，全面划定永久基本农田是保障国家粮食安全，提高粮食综合生产能力的重要举措，是推动节约集约用地、促进生态文明建设的重要途径，是推动农村发展和农业现代化建设、维护农民权益的重要保障，各地应深刻认识其重大意义并切实做好相关工作。《通知》明确，划定永久基本农田要坚持“依法依规、规范划定，统筹规划、协调推进，保护优先、优化布局，优进劣出、提升质量，特殊保护、管住管好”五项原则，将《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》确定的全国15.46亿亩永久基本农田保护任务落实到用途管制分区，落实到图斑地块，与土地承包经营权确权登记颁证工作相结合，实现上图入库、落地到户，确保划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护，划准、管住、建好、守牢永久基本农田。

《通知》要求，要统筹做好永久基本农田划定与规划调整完善。要切实落实全面划定各项任务，一方面，要全面落实永久基本农田划定上图入库、落地到户，落实“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”等工作任务，及时形成划定成果；另一方面，要按照“县级自验、市级初验、省级验收”自下而上的程序，认真做好永久基本农田划定成果验收工作。要实行永久基本农田特殊保护，要建立完善永久基本农田保护激励机制，建立健全“划、建、管、护”长效机制，调动广大农民保护永久基本农田的积极性。

《民法典》物权编本条规定，显而易见是对这些行之有效的临时应急措施的法律定型化之概括规定。