上海铁路运输检察院督促铁路京沪线（昆山段）沿线约10万平方米非法侵占铁路用地问题整治行政公益诉讼案
——非法侵占铁路用地整治，保护铁路企业合法权益

【案例要旨】

铁路安全是公共安全的重要组成部分，铁路沿线环境综合整治也是社会治理的一个重要方面。本案中，某建筑企业长期非法侵占铁路用地，并擅自改变用途和违规转租，不仅侵害了铁路企业的合法权益，而且对铁路运行安全带来了严重的安全隐患。检察机关积极发挥行政公益诉讼职能，与铁路监管单位、属地行政主管部门及各相关主体进行沟通、磋商，督促行政机关在明确职责后依法履职，推动问题的解决。经过一年多的努力，于2020年12月31日，在各方协作配合下，涉案整治地块现场违法建筑拆除和整治工作全部完成，切实维护了铁路企业的合法权益和铁路运行安全。

【案情概要】

上海铁路运输检察院（以下简称上海铁检院）接到铁路部门反映，京沪线（昆山段）沿线一处约10万平方米的铁路用地被长期非法占用，现场存在私搭乱建、堆放易燃易爆物品等情况，部分私自搭建的建筑物位于铁路安全保护区，对铁路运行安全造成了严重的安全隐患。

上海铁检院随即开展线索初核工作，经调查发现，涉案地块位于铁路京沪线昆山站—正仪站（K1395＋400—K1396＋300），属于铁路划拨用地，由中国铁路上海局集团有限公司委托其下属的上海工务段（以下简称铁路上海工务段）负责管理。2013年7月—2014年12月，铁路上海工务段与昆山某建设公司签订了《铁路用地临时借用协议》，将该地块中29 800平方米的土地临时租借给该建设公司使用，协议期满后，该公司仍长期非法占用该地块，未支付土地租金，且擅自突破协议用地范围，改变用途并转租，实际占用面积约10万平方米，先后转租超过100家。经调查，现场地块管理混乱，部分私自搭建的建筑物位于铁路安全保护区，存在较为严重的安全隐患，既影响了铁路运行安全与周边市容环境卫生，也损害了铁路企业的合法权益，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。

【履职情况】

一、依法履行检察公益诉讼职责，推动历史遗留问题的解决，维护铁路企业合法权益

（一）厘清法律关系，以诉前磋商督促行政主管部门依法履职

上海铁检院审查后认为，该线索符合开展公益诉讼的条件，遂于2020年6月17日立案审查，并先后赴铁路上海工务段、涉案某建设公司调查了解情况，详细核实问题产生的原因，摸清来龙去脉，并收集、固定了相关证据。同时，由于铁路系统改制后，除国家铁路监督管理局等部门保留了铁路安全、运营等方面的行政监管职责外，大部分行政监管职责划归属地行政主管部门，上海铁检院经过充分调研，明确了各行政机关的职责。

鉴于本案中的问题形成时间比较久远，再加上转租行为涉及利益主体多元，当事人诉求复杂。上海铁检院在对案件中的法律关系进行梳理、充分调查核实的情况下，对非法侵占铁路用地、私搭乱建、堆放易燃易爆品等影响铁路运营安全的情况，通过行政公益诉讼督促铁路监管单位、属地行政主管部门依法履职，及时整治，对其中涉及的民事法律纠纷等建议当事人通过民事诉讼解决。

同时，鉴于本案涉及的地域面比较广，在行政管辖上呈现跨区划的特点，上海铁检院及时将案件情况向南京铁路运输检察院（以下简称南京铁检院）进行了通报。为推动问题尽快得到解决，上海铁检院、南京铁检院多次会同上海铁路监督管理局、昆山市交通运输局、昆山高新区管理委员会、昆山市巴城镇人民政府及铁路上海工务段等单位进行磋商，并就现场整治工作召开圆桌会议，研究确定整治方案。

（二）完成整治，有效维护铁路企业合法权益

根据属地管理职责和磋商会议确定的整治方案要求，自2020年8月起，在昆山市人民政府相关职能部门的大力支持下，由昆山市交通运输局统一协调，昆山市巴城镇和高新区先后启动辖区内地块整治工作。在整治过程中，针对部分当事人不理解、不配合的情况，检察官逐一上门开展释法说理，说明违法性与整治的必要性。2020年12月31日，在各方协作配合之下，现场违法建筑拆除和整治工作全部完成，这也是江苏省铁路沿线违法建设单体总量与造价最高的一起案件。上海铁检院在办案中加强与有关单位的沟通与协作，通过依法履行公益诉讼职责，助力铁路沿线长期存在的历史遗留问题得到解决，有效维护了铁路企业的合法权益，保障了国民经济大动脉的运行安全，维护了社会公共利益。

二、延伸办案效果，开展专项整治活动，建立长效机制

上海铁检院作为铁路专门检察机关，聚焦铁路运行安全、铁路企业权益保护，根据上级部署先后开展了“维护高铁沿线安全专项检察监督活动”“铁路线下安全隐患深化巩固年”等活动，延伸检察职能，突出维护公益，推动隐患整治，为铁路安全运行和铁路企业健康发展贡献检察力量。

（一）深入沿线排查非法侵占铁路用地隐患点

上海铁检院成立专项检察监督工作组，先后走访多家铁路单位，全面排摸辖区内非法侵占铁路用地隐患点18处，其中重大隐患点有4处：除上述京沪铁路（昆山段）隐患点外，还有北杨线蕰藻浜处隐患点，占地面积约950平方米，违法搭建31间危棚简屋；黄封线处隐患点，占地面积约15 000平方米，存在违法搭建、违法停车、堆放易燃易爆物品等严重安全隐患；嘉定区惠平路99号处隐患点，占地面积为8 000多平方米。目前，排摸到的18处非法侵占铁路用地安全隐患点已经全部整治完毕，并通过绿植覆盖、加装围栏和电子监控设备等方式确保整治成效，有效维护了铁路企业的合法权益。

（二）依法履行检察监督职责，推动路地协作共同开展整治

聚焦检察监督主责主业，运用法律手段督促整改。针对排查出的安全隐患，上海铁检院协调相关部门进行磋商，分清成因、找准责任，从检察监督角度提出可行性解决方案。综合运用监督履职、立案监督、检察建议等多种检察监督手段，督促隐患整改。对于影响广、阻力大、困难多的隐患点，由院领导直接办理，解决“中梗阻”问题。

铁路沿线隐患区域广、成因复杂、整治难度大，需要铁路、地方多家单位合力推进。上海铁检院结合检察专项监督，为铁路企业、属地行政主管部门“搭建桥梁”，整合多方资源，制定整治方案，明确时间表和督促责任人，合力推进整治工作。针对整治过程中相关人员不理解、不配合的情况，充分、耐心地做好释法说理工作，最大限度地争取当事人支持。

（三）做好“回头看”工作，确保整治成效

为防止已经整改完毕的隐患问题再次反弹，上海铁检院结合工作实际和回访中发现的问题，与铁路企业和属地行政主管部门研究建立了一系列长效工作机制，并采取了定期回访和不定期走访相结合的方式，对已经整治完成的隐患点现场进行回访调研，积极搭建属地行政主管部门、检察机关和铁路企业配合协作的工作平台，确保整治成效。

（四）巩固深化，建立常态化协作机制

为不断健全和完善推动解决隐患点整治的沟通协调机制，上海铁检院建立了与铁路企业、铁路监管部门、属地行政主管部门之间的信息互通、资源共享、协调联动、工作检查机制，定期通报隐患点情况，联合开展安全隐患排查。会同铁路企业、铁路监管部门、属地行政主管部门等建立铁路隐患整治协调机制，及时协调解决有关隐患问题，探索构建铁路长效管理机制，对于已完成整改的安全隐患，回访复查，防止反弹和新的问题出现。

（五）智慧检务推动办案

上海铁检院充分发挥检察职能，借助设置在本院微信公众号上的“公益诉讼随手拍”，随时接收群众发现的各类公益诉讼案件线索，进一步推进铁路沿线环境综合整治的社会参与度，维护铁路企业合法权益和社会公共利益，让铁路沿线成为一道美丽的风景线。“公益诉讼随手拍”推进了公益诉讼与信息化的深度融合，有效解决了公益诉讼线索来源渠道不足和取证困难的问题，而且提供多渠道举报途径。通过这种全民互动模式，全方位收集案件线索，及时回应群众关切，激发群众参与的积极性，在一定程度上提高了检察工作的社会参与度。

【典型意义】

铁路是国民经济和交通运输的大动脉，铁路安全已经成为公共安全的重要内容，铁路沿线环境综合整治也是社会治理的一个重要方面，因此，铁路企业的合法权益需要加强保护。从办案实践来看，非法侵占铁路用地问题一般涉及的地域面比较广，在行政管辖上呈现跨区划的特点，而且这些问题的形成一般时间比较长久，涉及的利益面也很复杂，为整治工作带来了一定的困难。铁路部门改制后大部分的行政职责划归到属地行政主管部门，但部分行政机关在观念上还没有及时转变，对自身职责认识不明确，致使问题长时间得不到有效解决。

上海铁检院以行政公益诉讼为抓手，积极探索长三角一体化协作办案，积极跨省与铁路监管部门、属地行政主管部门、检察机关沟通和磋商，督促行政机关在明确职责后依法履职，推动问题解决。同时在整治中也不简单、机械地执法，既要考虑问题的违法性和侵害性，同时也要保护各方当事人的合法权益，在认真履职的同时做好释法说理工作，在工作中争取当事人的理解及行政机关的支持，形成工作合力，推动问题解决，实现双赢、共赢、多赢的社会效果，为维护铁路企业合法权益和社会公共利益贡献检察力量。

【专家点评】

铁路在国民经济发展中发挥着十分重要的作用，铁路部门改制后，由于行政执法权逐渐向属地行政主管部门移交，在相关职责划分还不是特别明确的情况下，铁路企业在维权方面也面临着比较多的现实困难，尤其是在解决一些历史遗留问题的过程中，这种情况更为明显。

本案检察机关发挥行政公益诉讼职能，厘清了案件中的法律关系和铁路企业、铁路监管部门、属地行政主管部门的职责，会同各单位形成合力，共同推动了非法侵占铁路用地问题的解决，有效维护了铁路企业的合法权益。办案效果良好，办案的思路也值得借鉴，特别是跨区域协作办案的模式为开展长三角一体化检察协作办案探索了很多有价值的经验。同时，检察机关在办案中善于巩固和延伸办案效果，在办案和工作中形成的一套铁路沿线环境综合整治检察监督新模式，为后续开展相关工作积累了宝贵的经验，具有借鉴意义。

案件承办人：

邵维伦，上海铁路运输检察院第五检察部主任

郭惠敏，上海铁路运输检察院第五检察部检察官助理

王剑，上海铁路运输检察院第五检察部检察官助理

案例撰写人：

王剑，上海铁路运输检察院第五检察部检察官助理

案例审核人：

邵维伦，上海铁路运输检察院第五检察部主任

案例编审人：

林竹静，上海市人民检察院法律政策研究室检察官

案例点评人：

李建勇，上海大学法学院教授