上海铁路运输检察院协同当地检察机关，督促江苏省南通市海门区农业主管部门履行生猪屠宰检疫职责行政公益诉讼案
——推进民营企业合规建设，助力企业复工复产

【案例要旨】

扎实推进长三角一体化发展是党和国家的重大战略部署，检察机关在其中也应当勇于担当、主动作为。在这起生猪屠宰、销售跨越沪苏两地的跨区域食品安全领域行政公益诉讼案件中，上海铁路运输检察院（以下简称上海铁检院）与江苏省南通市海门区人民检察院（以下简称海门区检察院）一体化协作办案，共同开展调查核实工作，联合向江苏省南通市海门区农业主管部门（以下简称海门区农业主管部门）制发了《行政公益诉讼诉前检察建议书》（以下简称《检察建议书》）。海门区农业主管部门高度重视，深刻剖析问题，及时对相关问题进行了整改。在办理涉民营企业案件时，上海铁检院充分考虑民营企业的实际情况，在依法办案的同时，也为企业提出防治对策，堵塞制度漏洞，增强了企业的法治意识和风险意识。涉案企业在行政主管部门和检察机关的指导下完善了公司管理制度，进行了一系列合规建设，确保合法、合规经营。

【案情概要】

2020年7月，上海铁检院在办理一起涉嫌销售不符合安全标准食品的刑事案件中发现，涉案江苏省南通市海门区某民营肉制品公司生猪屠宰检疫不规范，导致部分不符合安全标准的猪肉进入上海市场流通，存在损害社会公共利益的情况。

经调查，该肉制品公司是海门当地一家规模较大的民营企业，经营范围主要为畜禽肉批发和零售；生猪养殖、收购、销售、屠宰等，日均生猪屠宰量为800~1 000头。2020年6月8日—6月9日，该肉制品公司在未经驻场官方兽医检疫的情况下，私自“急宰”本应无害化处置的一批生猪，而后驻场官方兽医违规为其开具动物产品检疫合格证明，导致不符合食品安全标准的猪肉进入上海市场流通。

另查明，海门区农业主管部门派驻在该肉制品公司的官方兽医人数未达到规定标准，且驻场兽医长期存在生猪屠宰过程中未做到全程在场监督、对检疫不合格的猪肉违法违规开具动物产品检疫合格证明、混开“屠宰通知书”和“急宰通知书”、放任该肉制品公司的私自“急宰”、生猪进场未达到静养时间即被屠宰和私自在猪肉上盖肉品动物检疫章等行为的情况，生猪屠宰检疫工作监督管理不到位。

针对上述问题，上海铁检院联合海门区检察院向海门区农业主管部门制发了《检察建议书》。对方收到检察建议后依法履职，及时对相关问题进行了整改。

【履职情况】

食品安全是事关人民群众身体健康的大事，经过对案件线索进行评估，上海铁检院认为，这是一起跨越上海、江苏两地的食品安全领域公益诉讼案件。在办理刑事案件的同时，上海铁检院第一时间成立了公益诉讼专案组，多次召开案件讨论会，制定案件办理方案。同时，鉴于案件涉及海门当地民营企业，为开展长三角跨区域检察协作行政公益诉讼办案探索，该院及时将相关情况向行政属地的海门区检察院进行了通报。两院达成共识，联合成立公益诉讼专案组协作办案，开展了以下工作。

一、联合调查取证，发现监管漏洞

专案组通过到上海市农业主管部门、市场监管部门等单位走访调研，了解到按照规定，外省市猪肉要进入上海销售，一般需要经过生猪养殖、生猪屠宰、向上海市农业主管部门提出入沪申请、审核备案后经指定道口运输入沪，然后再进入市场流通5个环节。而本案主要是生猪屠宰环节的检疫工作出现了问题，按照相关法律规范的规定，负有监管职责的行政机关是海门区农业主管部门。专案组先后查阅了刑事卷宗材料，赴案发现场进行勘验，赴相关行政主管部门调取书证，询问当事人及证人。经两家检察院调查发现，海门区生猪屠宰检疫工作的监督管理不到位，存在诸多问题和漏洞，这是本次案发的一个重要原因。

二、联合组织召开磋商会，制发检察建议

2020年8月20日，上海铁检院和海门区检察院联合组织召开海门区生猪屠宰检疫工作磋商会。会议邀请了海门区相关行政主管部门和生猪屠宰企业代表参加，在完善生猪屠宰检疫工作、保障猪肉品质等方面进行了充分的交流。两院围绕尽快制定和落实整改方案、完善生猪屠宰检疫工作的日常监督管理、进一步提升管理水平、适当增加生猪屠宰企业驻场官方兽医数量、督促企业落实主体责任等方面向海门区农业主管送达了《检察建议书》。《检察建议书》制发之后，海门区农业主管部门主要负责人表示，感谢检察机关对其工作的指正与支持，下一步会按照《检察建议书》的要求，尽快制定整改方案，推动相关问题的整改，帮助企业复工复产，服务好确保猪肉供应稳定这个大局。

2020年10月13日，两院收到海门区农业主管部门关于检察建议的回复——《关于加强畜牧兽医领域检疫监管的检察建议的整改报告》。海门区农业主管部门表示对《检察建议书》中提出的问题高度重视，多次召开会议部署整改工作，深刻剖析问题、扎实落实整改；加强制度建设、强化规范管理；加强警示教育、绷紧纪律红线；强化监督检查、严肃纪律问责；责令涉案企业停业整顿、监管从严从紧。未来，将进一步按照《生猪屠宰管理条例》和《生猪屠宰检疫规程》的要求，从监督企业落实主体责任、规范动物屠宰检疫流程、严肃生猪屠宰监督检查、加强队伍管理、强化考核问责等五个方面切实加强生猪屠宰管理，履行好监管责任。

三、推进民营企业合规建设，助力企业复工复产

根据上海市农业农村委员会执法总队提供的数据，2016—2020年，外省市入沪的猪肉每年基本保持在40万~60万吨，以保障入沪猪肉产品供货充足。上海铁检院和海门检察院在办案中发现，涉案肉制品公司是当地一家集生猪养殖、收购、屠宰、销售等于一体的较大规模的民营企业，本次主要是代宰环节出现了问题，因为公司管理上的漏洞，导致问题的发生。该公司的猪肉有很大一部分是供应上海的，这次事件发生后，公司被要求停业整顿，根据外省市动物产品入沪的相关要求，以及当地农业主管部门的意见，案发后，上海市农业主管部门也停止了该肉制品公司生猪产品入沪。

《检察建议书》制发之后，上海铁检院和海门区检察院会同上海、江苏两地农业主管部门赴该肉制品公司实地走访调研，督查落实情况，并现场召开生猪屠宰检疫工作座谈会，研究讨论企业问题整改后的复工复产问题。会上，当地农业主管部门负责人介绍了整改方案，并表示已经加强了对该肉制品公司生猪屠宰检疫工作的日常监督管理，增加了驻场官方兽医数量，要求驻场兽医在生猪屠宰过程中全程监督，并督促企业严格落实主体责任，企业存在的问题已经得到整改，可以启动复工复产工作。上海市农业主管部门相关负责人也表示，如果相关问题整改到位，当地农业主管部门审查没有问题，司法机关也认同的话，可以按照规定流程重新提出入沪申请。

在上海和江苏两地检察机关、农业主管部门以及当地政府的共同协调下，该肉制品公司已经于2020年11月24日复工复产，并在行政主管部门和检察机关的指导下，完善了公司管理制度，进行了一系列合规建设，以加强警示教育，确保合法合规经营。

四、延伸办案效果，建立公益诉讼协作办案机制

以本次协作办案为契机，上海铁检院与海门区检察院会签了《关于加强环境资源保护和食药品安全等领域公益诉讼协作的工作机制》，共同探索环境资源保护和食品药品安全等领域的跨区域公益诉讼协作模式。

一是加强办案协作。明确双方及时移送在办案中发现的对方涉环境资源、食品药品安全等公益诉讼线索，对两地互涉公益诉讼案件，经上级批准后双方开展联合办案，在调查取证、专业鉴定、办案场所与技术装备等方面相互提供协助。

二是加强工作创新。针对在办理相关案件中发现的生态修复或行业治理问题，双方共同探索跨流域生态环境修复标准、跨区域食品药品行业治理联动模式等，为创新跨区域、跨流域检察协作提供可借鉴样本。

三是加强学习交流。定期召开联席会议，研讨公益诉讼证据标准、法律适用难点等问题，并互派业务骨干交流授课，共享专家智库及学习资源，共同提高公益诉讼专业化水平。通过建立长效机制，加强协作办案，共同维护好社会公共利益。

【典型意义】

本案刑事案发地在上海，但是行政监管问题发生在海门，这类跨区域的行政公益诉讼案件，如果只有行政属地检察机关一方办理，则一般很难对案件进行全面的评估和判断，在调查取证方面也会存在一定的困难，因此更加适合两家检察机关跨区域协作办理。上海铁检院作为集中管辖上海市危害食品药品安全领域一审刑事案件和刑附民公益诉讼案件的专门化检察院，承担着跨区划检察改革的重要使命，本次与海门区检察院协作办理行政公益诉讼案件，积极通过具体案件的办理，为长三角跨区域检察协作一体化办案探索了更多可复制、可推广的经验。

精准服务、保障民营企业权益、促进其优化管理和健康有序发展是检察机关的重要使命。在办理涉民营企业案件时，要充分考虑民营企业的实际情况，在依法办案的同时，也要为企业提出防治对策，堵塞制度漏洞，增强企业的法治意识和风险意识。本案在这方面是一次很好的探索，具有一定的借鉴意义。

【专家点评】

目前，检察机关已经成为维护社会公共利益的重要力量，食品安全领域的公益诉讼案件很多时候呈现跨区域的特点，检察机关在办理该类案件中可以加强协作。上海铁检院作为集中管辖上海市危害食品药品安全领域一审刑事案件和刑附民公益诉讼案件的专门检察院，承担着跨区划检察改革的重要任务，在长三角一体化检察协作办案方面进行了很多的探索。本案的办理在这方面就很具有典型性，办案的方式、思路具有创新性，办案效果良好。案件线索来源于刑事案件，公益损害后果发生地在上海，但案件起因又在江苏，两地检察机关联合成立专案组协作办案，既符合行政公益诉讼的办案规则，又有利于对案件进行全面审查，提高办案效率，及时维护受损社会公共利益。

本案的办理在精准服务民营企业方面也是一次很好的探索，很有借鉴意义。在案件办理的同时注重延伸办案效果，分析案发的深层原因。涉案的肉制品公司因为管理上的疏忽和官方驻场兽医监督不到位，导致在“代宰”环节出现了问题，检察机关经过全面调查核实，精准监督，在督促解决问题的同时也积极会同行政主管部门助力企业复工复产，为企业提出防治对策，帮助企业建章立制，完善管理制度，促进企业合法、合规经营。

两地检察机关会签了协作办案的长效机制，为以后进一步加强办案协作打下了良好的基础。本案通过宣传扩大了办案影响，很好地实现了检察公益诉讼“办案一件，治理一片”的效果。

案件承办人：

吴云，上海铁路运输检察院检察长

邵维伦，上海铁路运输检察院第五检察部主任

王剑，上海铁路运输检察院第五检察部检察官助理

案例撰写人：

王剑，上海铁路运输检察院第五检察部检察官助理

案例审核人：

吴云，上海铁路运输检察院检察长

案例编审人：

林竹静，上海市人民检察院法律政策研究室检察官

案例点评人：

李建勇，上海大学法学院教授