第二节 山区避灾扶贫移民搬迁

山区避灾扶贫移民搬迁既是扶贫工作的重要举措，又是山区灾害风险管理的重要内容。关于贫困，世界银行在其发布的《1990年世界发展报告》中指出，贫困不仅指收入和消费水平的低下，而且指教育、健康、营养和其他人文发展要素处于较低的水平。后来，世界银行在《2000/2001年世界发展报告：与贫困作斗争》中又对贫困进行了补充，指出，除了上述内容外，贫困还指对灾害的脆弱性和对风险的暴露以及在政治生活中没有声音和权利，这些因素严重限制了人们过上有尊严生活的能力。从某种意义上讲，在一定的条件下，贫困就是灾害，灾害意味着贫困，这种贫困与灾害互为因果的关系在偏远山区和农村地区尤其明显。［9-11］山区贫困与山地自然环境的脆弱性、山区聚落的偏远性与难通达性密切相关，［12］同时也与山地自然灾害多发频发紧密相连。山区人口居住在山区，面临比平原/低地更多的自然灾害，在遭受自然灾害之后，很多人顷刻陷入贫困。山区人口可利用的资本和外援少，他们一旦陷入贫困，很难摆脱贫困，或难以从困境中恢复过来，因此，山区的贫困往往属于慢性贫困（chronic poverty），且具有连片分布特征。

贫困山区是我国新一轮扶贫工作的重点，也是扶贫工作的难点。过去，虽然我国在山区扶贫工作中投入了大量的资金，但扶贫效果并不理想。许多农村家庭在脱贫之后，一旦遭遇自然灾害又会重新陷入贫困。为了从根本上消除山区贫困和减少山地灾害的发生，需要在我国贫困山区，特别是自然灾害多发频发的贫困山区，实施避灾扶贫移民搬迁工程。避灾扶贫移民搬迁是减少自然灾害暴露的重要手段之一。没有灾害暴露，就没有灾害发生的自然条件，自然灾害也就不会发生或较少发生。在没有或少有自然灾害的环境中谋求发展，发展的机会和潜力会大大增加，或者说，在远离自然灾害的环境中，脱贫之后重新陷入贫困的可能性大大降低。

虽然避灾扶贫移民搬迁给山区农村的发展带来了机遇，但与其他非自愿移民搬迁一样，也面临潜在的风险（见表3-3）。如果规划不当或组织工作做得不好，避灾扶贫移民搬迁工作不仅达不到脱贫的目的，而且还会给山区农村带来新的贫困和其他发展问题，或者说，虽然避灾扶贫移民搬迁能有效地减轻贫困和避免自然灾害风险，但移民搬迁本身也具有一定的社会风险，［13-14］因此，在没有其他更好的防灾减灾办法和扶贫手段时，才可启动避灾移民扶贫搬迁计划。［15］即便如此，在避灾扶贫移民搬迁过程中也要遵循两个基本原则。一是就近原则。能够在本村组范围内搬迁安置的，不宜跨村组安置；能够在本县、乡搬迁安置的，不宜跨县、乡安置；在条件许可的情况下，尽可能在本地区安置。二是自愿原则。避灾扶贫移民搬迁必须尊重人们的意愿，切忌强迫或由政府部门替老百姓做决定，否则会带来严重的社会问题。

表3-3 山区农村避灾扶贫移民搬迁面临的风险和机遇以及实现可持续发展的关键外部条件