第一节 山地自然灾害风险管理

一 山地自然灾害风险及风险管理分类

所谓风险，就是非期望事件发生的概率及其不利后果。［1］山地自然灾害风险指位于山区社会在未来某一确定的时期里可能遭受的潜在生命、健康、生计、资产和服务等方面的损失。与平原地区和大城市的自然灾害风险（密布性风险，intensive risk）相比，山地自然灾害风险属于广布性风险（extensive risk），即大量分散的人口或经济活动频繁或持续地暴露在中低强度的灾变（hazard）中，这种灾变通常造成的人员伤亡和财产损失不大，影响的地域范围广，受影响人口规模大。［2］

自然灾害风险管理指“运用行政命令、组织和工作技能及能力实施相关政策，调动社会和社区的应对能力，减少自然灾害和相关的环境和技术灾害所造成的影响”。［3］山地灾害风险与山区自然环境和人文环境的脆弱性密切相关。与平原/低地相比，山地（尤其是山区农村地区）面临的自然灾害风险种类多，程度深，管理难度大。

根据已有研究，灾害风险管理可分为前瞻型和补救型两种类型。［4］前瞻型风险管理（prospective risk management）指在潜在风险产生之前，通过政府、私人部门、非政府组织、家庭和个人实施新的发展项目来达到管理灾害风险的目的。这种管理实际上是一个地区发展战略规划和项目规划的一部分，也是该地区环境管理的一部分。这些规划和项目在风险产生前就已经实施，避免了风险的产生和灾害的发生。补救型风险管理（corrective risk management）指对已存在的灾害风险进行管理。这些灾害风险是过去社会发展和行为的产物，如将人类住区（聚落）建在洪泛区内，所建设的医院缺乏必要的抗洪标准，社区与外界的联系仅有一条可能被滑坡堵断的道路，农业生产不适应目前的气候条件或无法抵御极端气候的影响。补救型风险管理可进一步分为进步补救型风险管理（progressive corrective risk management）和保守补救型风险管理（conservative corrective risk management）。前者通过促进当地社会经济发展、赋予人民更多权力和减少贫困等方式来达到减少灾害风险的目的；后者通过加固河岸、修筑护坡和夯实房屋基础等工程措施，或强化应急管理措施等社会手段来减少灾害风险。如果前瞻型风险管理和补救型风险管理均无法实施，那么风险区就会出现所谓的残留风险（residual risk）。如果是这种情况，风险区就无法避免灾害的发生。此时，只能依靠人道主义救援行动来拯救受灾群众。

从地方层次灾害风险管理实施的主体看，可将山地灾害风险管理分为：基于地方或社区的灾害风险管理（local or community based risk management）和基于地方或社区层面的灾害风险管理（risk management at local or community level）。前者指管理的主体是山区地方与基层组织或社区成员，管理规划的制定和实施均由地方与基层组织或社区成员完成；后者指管理的主体是外部机构或外来人员，虽然山区地方组织与基层组织或社区成员也参与管理，但他们在风险管理各环节和过程中只起辅助作用。［5-6］

二 山地自然灾害风险管理及其与灾害移民的关系

从政府的角度看，山地自然灾害风险管理主要包括灾前准备和灾后响应的政策和措施。灾害风险管理贯穿灾害循环（hazard circle）的各个环节，包括灾害预防（防灾）（prevention）、灾害减缓（减灾）（mitigation）和灾害准备（备灾）（preparedness）3个灾前管理环节，应急响应（emergency response）1个灾中管理环节，恢复与重建（recovery and reconstruction）和发展（development）2个灾后管理环节（见表3-1）。防灾属于前瞻型风险管理的范畴；减灾指将风险纳入土地利用总体规划、部门规划、建筑规范、法律法规和减灾教育之中，包括灾害风险转移，即通过人寿保险和财产保险，或通过启动相应的金融工具（发行自然灾害债券、建立防灾基金）等方式达到减轻自然灾害损失的目的；备灾指通过建立自然灾害预警机制，做好应急规划和建立应急网络，最大限度减少灾害损失；应急回应包括人员紧急疏散、临时安置、动员救灾物资和实施人道主义援助等；恢复与重建包括清理废墟、修缮房屋、恢复公共服务、重建重要基础设施、恢复日常生活和各种生产活动等；发展就是需要在未来的发展规划中充分考虑灾害风险和受灾地区的社会脆弱性。［7］

表3-1 山区农村聚落自然灾害风险管理及其人口搬迁措施

续表

灾害移民指突发性自然灾害引起的人口迁移，包括避灾移民（或避险移民）和灾害移民，即灾前移民和灾后移民（后者包括临时性和永久性移民）。广义的灾害移民还包括逃难型人口移动（flight）和应急转移（evacuation）。［8］避灾移民（preventive migration）或避灾搬迁（preventive resettlement）发生在自然灾害出现之前，是灾害风险管理中防灾工作的一部分。灾害移民（post-disaster migration）或受灾搬迁（post-disaster resettlement）是自然灾害发生后在原地无法继续居住，不得不采取的一种适应性策略。灾后逃难型人口移动（flight）和应急转移（evacuation）出现在灾中应急回应阶段，是人类面对自然灾害的一种本能反应和临时权宜之计，是应对突发性自然灾害的一种调适反应（adjustment reaction）。与灾后重建（或灾害移民搬迁）相比，避灾移民搬迁有着诸多优势，通过避灾移民搬迁，能大大减轻人员伤亡、财产损失和公共基础设施毁损［4］（见表3-2）。

表3-2 山区农村避灾移民搬迁与灾后重建的比较优势［4］

续表