多元化矛盾纠纷解决机制实证分析[1]
——以成都法院“和合智解”e调解平台为样本
成都市中级人民法院课题组[2]
近年来，随着经济社会的快速发展，法治进程的不断推进，公民法治意识日益提高，大量的矛盾纠纷涌向法院，“案多人少”形势异常严峻，传统的纠纷解决方式成本高、耗时长、效率低等弊端更加显现。本文从多元化矛盾纠纷解决机制建设的角度，以成都法院“和合智解”e调解平台为样本，从多元解纷机制的历史沿革、在线解纷平台的特色亮点、运行成效及存在问题多角度进行了调研并提出相关对策建议。
一 多元化矛盾纠纷解决机制的历史沿革
（一）传统多元化矛盾纠纷解决机制的建设现状
在中国传统的纠纷解决过程中，以调解为代表的多元化纠纷解决机制非常发达，受到国家、社会和当事人的重视。中国的多元化纠纷解决机制（Diversifed Dispute Resolution，DDR）包括和解、调解、仲裁、行政复议、行政裁决、诉讼等，是有机衔接、相互配合的多元化纠纷解决体系。
调解并不是一个新事物，而是中国传统法文化的重要资源，在古代社会，即使在官方衙门的“公堂”上，地方官解决民间、民事纠纷时，调解也是与审判及判决密不可分的纠纷解决的主要手段。作为调解体系中的最重要部分，人民调解活动在20世纪70年代后期全面恢复，通过1980年《人民调解委员会暂行组织通则》、1982年3月《民事诉讼法（试行）》以及同年12月制定的《宪法》，人民调解被确立为一项宪法保障的基本制度。随着市场经济的发展，90年代调解的作用和地位有所下降，但进入21世纪以后，我国调解机制重新得到了重视。2002年9月，最高人民法院通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，2011年3月，最高人民法院通过了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力，调解工作进入了现代化转型阶段。
2009年6月，四川省率先提出构建“大调解”机制，着力强化司法调解职能，发挥司法调解的主导作用，构建对接平台，整合司法调解与人民调解、行政调解三大资源，发挥各自职能优势，功能互补，实现纠纷联动调解格局。“大调解”机制的提出，推动非诉讼纠纷解决方式从以人民调解为主的单一模式，发展到包括人民调解、行政调解和司法调解在内的“三大调解”，充分发挥人民调解委员会、政府行政部门和司法部门等各方力量的作用，积极开展“诉调对接”和联动调解，宣传非诉讼纠纷解决方式的优势，辅助当事人选择非诉讼纠纷解决方式，对纠纷进行分流和疏导，推动诉讼与非诉讼纠纷解决方式在程序安排、司法确认、法律指导等方面的有机衔接。截至2016年5月，全国467家法院设置诉调对接中心，其中安徽、山东、上海、陕西、四川、福建等省份法院设置较多。有3498家法院建有诉讼服务中心，覆盖率达98.9%。
2009年7月，最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，着力促进非诉讼纠纷解决机制的发展，深化诉讼活动中多方参与的诉讼调解机制建设，规范和完善司法确认程序，建立健全工作机制。2015年10月，中央全面深化改革领导小组通过的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》明确提出：完善矛盾纠纷多元化解机制，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。2016年1月，中央政法委主要领导在中央政法工作会议上强调，要综合运用调解、仲裁、诉讼等方式，有效化解民生特别是劳资、医疗、环保领域的矛盾纠纷。2016年6月29日，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》，推进多元化纠纷化解工作进入全国各地法院的重点工作清单。2015年，全国79万个人民调解委员会、391万人民调解员共调处纠纷933万余件。此外，全国有近7万个行业协会、商会，230多个商事仲裁委员会，3000多个劳动仲裁委员会，每年仲裁案件超过100万件。在传统“三大调解”外，已基本形成了“五大调解”，即人民调解、行政调解、司法调解、行业调解和商事调解各自充分发挥作用，打破“一调独大”格局，形成“多元化解”的局面。
（二）在线多元化矛盾纠纷解决机制的建设现状
21世纪，以互联网为代表的信息技术向数据科技的发展，引领了社会生产新变革，形成了人们的思维新方式，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域。传统的纠纷解决方式也越来越难以满足“案多人少”矛盾的需求和当事人对效率和体验的追求。在这样的背景下，在线纠纷解决机制（Online Dispute Resolution，ODR）应运而生。
从20世纪90年代末开始，ODR经过十多年的发展，已经形成美国、欧盟、亚洲三足鼎立之势。美国是ODR最发达的国家，欧盟也是ODR的积极倡导者和推动者，亚洲的日本、韩国等有后来居上之势。在线纠纷解决机制逐渐发展为中立第三方在虛拟的场所运用电子邮件、社交网络等信息技术工具协助当事人解决纠纷，在线完成各种争议解决方式的总称。英国、美国等国家经过多年来的探索和改革，逐步形成了ODR在司法领域的运用模式：第一层级为在线评估，帮助当事人将纠纷分门别类，评估风险；第二层级为在线辅助，由训练有素、富有经验的辅助人员帮助当事人调解，可以解决一部分纠纷；第三层级为在线法官，由全职或兼职的司法人员根据在线提交的电子文档，对案件作出全部或部分具有约束力和执行力的裁决。ODR也不仅限于司法系统之外的纠纷解决平台，而是将司法系统之外的在线纠纷解决平台和在线法院平台联通起来，充分整合资源，交由一个核心系统管理，汇聚所有的数据和软件，建立全方位立体化的纠纷解决体系，以帮助当事人在最早和最佳时机达成协议解决纠纷。
我国在线纠纷解决机制的发展轨迹和世界ODR发展轨迹相似，也经历了电商平台的纠纷解决平台、电子法院再到两者的对接融合等三个阶段。未来还将走向国际化、全球化。
一是电子商务发展催生了在线纠纷解决方式的应用和发展。近年来，我国电子商务快速发展，市场规模不断扩大，交易数量屡创新高。2015年中国电子商务市场交易额超18万亿元，已成为交易额全球最大的网络零售市场。为应对日益增多的电子商务纠纷，2004年中国成立了第一个“中国在线争议解决中心”。各大电子商务平台也积极寻求构建在线解决机制。中国的阿里巴巴建立在线纠纷解决平台解决电子商务纠纷，2014年淘宝全年共有737204件纠纷在此平台得到解决。
二是积极打造电子法院，推动在线法院建设。2000年以来，我国法院在网上立案、电子送达等方面进行了积极探索。2015年，我国法院开始转型升级，建设以数据为中心的人民法院信息化3.0版。全国法院探索建立“电子法院”，基本具备了网上立案、网上审理、网上执行、网上阅卷、网上管理、网络互联等功能，积极推进电子法院建设。
三是积极探索建立诉调对接的在线纠纷解决平台。传统的多元化纠纷解决机制经过近几年的发展虽然也取得了较大进展，但其固有的线下运行模式不可避免地存在高成本、低效率等痼疾，其有效运行高度依赖地方行政权力的支撑，具有极强的地方性和行政性，因而具有不可持续性。目前，我国法院正在试点探索建立诉调对接在线纠纷解决平台。新浪在线纠纷平台与浙江杭州西湖区法院、安徽蜀山法院、四川成都中院等22家法院开展合作，整合调解资源，已调解成功500多起。
二 成都法院“和合智解”e调解平台建设及运行情况
成都法院着眼于治本，着力于诉外解纷，紧紧围绕“人民法院信息化3.0版”建设目标，借力“互联网+”，与新浪公司联合打造具有成都特色的O2O（Online To Offline，线上线下融合）调解品牌——“和合智解”e调解平台，致力于为当事人提供方便、快捷、经济、高效的诉前化解纠纷新渠道，实现了调解资源共享共用、全域24小时便捷解纷的目标。
（一）打造“和合智解”品牌
网络调解平台建设作为成都法院2016年度创新改革年的重点项目，以“和合智解”为该平台命名。一是冠名“和合智解”，塑造平台形象。以“和合智解”为e调解平台冠名，将多种价值紧密融合，寓意深远。和合文化是中国传统文化的精髓和内核，“和”突出中国传统文化和儒家的“和为贵”思想特质，体现和谐、和睦祥和等内涵。“合”体现道家“天人合一”的思想，指合力、合作、融合等，强调协调、对话和妥协的方法和过程，体现e调解平台多方合作线上化解纠纷的应有功效。“智”是精髓，指用智、合智、智能化。体现运用法律智慧、网络智能实现调解平台搭建和资源整合，鼓励法律人士贡献法律智慧，倡导社会人士巧用智力、技巧、方法追求和谐。“解”强调网络调解的最终目的和效果，追求纠纷实质性化解。二是设计平台标识，契合调解价值。设计了“和合智解”调解平台Logo标识。标识以赭红色为主色调，与人民法庭的主色调一致。内圈图形由“三个人形”和“两个心形”构成。“三个人形”体现调解的工作格局，“两个心形”相交似心结产生、坦诚沟通、握手言欢，寓意矛盾纠纷产生、调处到化解的过程。外圈的文字部分体现了以互联网作为调解平台，将寓意丰富的“和合智解”嵌于正中，展现调解平台的个性化。
（二）建设多元功能平台
“和合智解”e调解平台具有传统纠纷解决方式难以具备的功能特点。一是网络覆盖全域化。调解平台覆盖互联网PC终端和移动互联网App终端，只要能够联通，均可随时随地在线为当事人提供纠纷调解服务。二是功能集成多元化。调解平台具有裁判规则导引、纠纷案例学习、调解资源整合、远程视频调解和调解诉讼对接等功能，当事人可以自主选择。三是资源共享最优化。调解平台会集了包括专家学者、律师、陪审员和退休法官等“五老”在内的167名特邀调解员，吸纳了行政调解、人民调解、行业调解、商事调解等20个特邀调解组织，形成调解智库。通过当事人自行选择和系统随机推送机制，实现纠纷解决资源的合理配置和充分利用。四是系统对接开放化。调解平台系统将实现与大调解平台系统和法院立案系统的互联互通，随着形势的不断发展持续更新与全程兼容，最终实现与各类纠纷解决系统和平台的衔接联动。五是监控管理信息化。网络调解录音录像，调解流程全程监督，用户评价引入考评，统计分析自动生成，并根据平台管理的实际需要不断优化升级。
（三）线上线下同步建设
线上，搭建“和合智解”e调解平台。依托新浪公司技术力量和网络优势，精心设计，研发具有裁判规则导引、纠纷案例学习、调解资源整合、远程视频调解、调解诉讼对接等多功能的在线纠纷解决平台。依托平台塑造“和为贵、多元化、智能化”的诉外解纷新形象。平台设置“解纷指引”“走进调解”和“在线咨询”三大模块。“解纷指引”具有“案例参考”“庭审实况”和“法律法规检索”三大功能，分别集合上级法院指导性案例和成都本土调解案例、庭审案件视频录像及配套裁判文书、现行有效的法律法规规章和司法解释，为当事人解决纠纷提供参考和帮助。“走进调解”为有需求的当事人提供在线调解服务。当事人根据系统提供的模板快速提交调解申请，预约所涉纠纷类型的调解员，由调解员主持双方进行远程视频调解，在线达成并确认调解协议。“在线咨询”为对调解平台、调解流程或者诉讼服务疑问的当事人，提供人工解答和辅导。
线下，建设“和合智解”e调解空间。在建设线上平台的同时，线下同步建设“和合智解”e调解空间，制定了《“和合智解”e调解空间建设规范（试行）》，全市法院e调解空间建设做到标识、功能、布置和设施“四统一”，主要功能是宣传引导群众使用线上平台，同时提供网络调解体验和线下调解服务，实现网上调解与线下调解的有机融合、并行运转。e调解空间分为“接待引导”“交流沟通”和“调解体验”三个区域：在接待引导区配置工作人员接待当事人，演示网络调解平台操作使用流程，引导当事人使用网上调解资源。在交流沟通区返聘退休法官为来访当事人提供调解咨询和解纷辅导，为在线提交调解申请但选择线下面对面调解的当事人提供温馨舒适的调解场所。在调解体验区配备电脑、扫描仪、摄像头等设备，供当事人在独立的空间体验或者进行网上视频调解。
（四）调解资源整合入库
一是组建调解智库。按照中央两办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》的要求，加强与驻蓉高校的法学院、律师协会沟通对接，重点从专家学者、律师、人民陪审员和近五年退休的法官队伍里吸纳既具有专业知识又有解纷经验的人员进入特邀调解员名册，同时在基层法院结合实际，广泛聘任“五老调解员”担任特邀调解员。目前，成都中院已建立包含20个特邀调解组织的调解组织名册和167名特邀调解员在内的调解员名册，并采用云端技术，将资源整合纳入“和合智解”e调解平台智库管理。
二是优化智库资源。按照人员身份和专业领域对调解员智库进行分类管理，方便当事人根据纠纷类型筛选查找中意的调解组织和调解员。具体操作上，在系统内设置案件信息自动识别功能和调解员信息自动匹配功能，建立相关领域调解员随机推送机制，为当事人提供更加智能的调解员预约服务。通过当事人自行选择和系统随机推送，实现调解资源的优化配置。制定并发布《特邀调解员管理办法》，从特邀调解员准入、职责、管理、回避、考核、培训等方面，全面规范和加强特邀调解队伍建设。
（五）调解数据智能管理
一是调解过程全程留痕。从当事人在“和合智解”e调解平台提交调解申请开始，当事人与调解员每一步的操作过程及结果都在系统内实时保存。特别是在视频调解阶段，系统自带同步录音录像功能和语音自动识别并同步转化文字功能，为固定调解过程提供了有力的技术支撑。无论当事人选择何种调解途径，在线调解过程中形成的数据和录音录像信息都将作为电子档案长期保存。
二是统计分析自动生成。系统依托大数据分析平台，对存储在后台的大量数据进行分类统计分析，并自动转化为图表等形式直观展现有价值的数据信息。比如：以案由分布情况为检索项的统计分析，可形成调解平台受理的各类调解案件、调解进程、调解成功数量、调解成功率等数据；以调解员调解情况为检索项的统计分析，可形成平台调解员的接单数量、调解成功率、拒单率（不告假无故不接单）、当事人满意度、被投诉情况等信息。
（六）建立健全网调机制
第一，设计网络调解流程。梳理出10类适宜先行调解的案件类型，参考线下调解操作流程，结合网上调解特点，制定了“和合智解”e调解平台五项基本工作流程。一是申请调解，当事人在法院的三级诉讼服务点位，领取调解服务卡，登录平台填写调解申请表，并上传相关证据材料。二是选定调解员，根据纠纷类别预约并确定调解员。三是视频辅导和调解，调解员接受预约，向申请人提供纠纷咨询辅导，并与当事人双方联系确定调解时间，主持在线视频调解；此外，系统也可以根据当事人意愿，预约时间和地点进行线下调解。四是生成调解结果，双方达成调解合意，调解员在线制作调解协议书并反馈给双方确认；调解不成功的，终结调解。五是与诉讼对接，如当事人未自动履行达成的调解协议，可以向有管辖权的基层法院申请司法确认，或者提起诉讼，请求法院出具调解书。
第二，加强效力衔接保障。将在“和合智解”e调解平台达成的调解协议纳入司法确认范围；开通绿色通道，保障优先立案、优先裁决、优先执行，引导更多案件进入平台进行诉前调解。同时，完善无争议事实记载及无异议调解方案认可机制，设置无争议事实记载文书模板，书面记载调解过程中没有争议的事实并告知法律后果；设置无异议调解方案认可流程，对当事人未在规定期限内提出书面异议调解方案的效力予以认可。加强申请支付令等督促程序案件与调解工作的衔接，注重发挥督促程序功能，提升调解案件的执行力度，充分保障调解效力。
三 和合智解e调解平台运行成效及存在的问题
（一）平台运行成效
一是两线解纷效果初显。“和合智解”e调解平台于2016年6月6日正式启动并在成都中院及辖区内的高新、金牛、成华、温江、双流、郫县、蒲江七个基层法院试点运行，8月1日开始在全市法院全面推广。截至2016年10月，试点法院已在“和合智解”e调解平台开展网上咨询辅导206人次，受理网上调解申请161件，双方当事人同意调解106件，调解成功89件，5件正在调解，调解成功率为83.96%；此外，在“和合智解”e调解空间接待咨询和引导调解712人次，开展线下调解299件，调解成功144件，调解成功率为48.16%。
二是集合资源共享共用。从横向看，“和合智解”e调解平台智库集合了社会各界调解力量，实现了调解资源的跨界融合。从纵向看，调解平台在中院和试点基层法院同步上线，平台资源在两级法院实现互联互通、共享共用。诉讼内外多元调解实现并行，平台特邀调解组织和特邀调解员不仅为诉前调解案件提供调解服务，还可以接受委托，对审理过程中适宜调解的案件进行调解。调解资源实现有效整合，指导性案例、庭审录像等司法资源和调解案例、特邀调解队伍等调解资源在线上与线下基本实现移动互联。
三是系统开放对接顺畅。“和合智解”e调解平台作为成都法院诉源治理工作的重要载体，在线上无缝对接成都法院网上诉讼服务平台和登记立案系统，推动建立融在线咨询、在线普法、在线听审、在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的立体化全天候普惠式线上诉源治理综合服务平台；线下，“和合智解”e调解空间与法院诉讼服务中心、登记立案大厅融为一体，结合工作人员引导、登记立案前诉讼风险告知等方式多方引导当事人自愿选择诉前调解，同时也为诉调对接提供便利。
四是全时空便捷解纷。“和合智解”e调解平台覆盖互联网PC终端和移动App终端，只要能够联通网络，调解申请、调解员确定、进行调解、调解文书生成等各环节，均可在电脑和手机上进行，为当事人提供全域24小时调解服务，免去其来回奔波、舟车劳顿之苦。以高新法院在线调解的一起劳务纠纷为例，双方在人民调解员主持下通过e调解平台进行远程视频调解，达成调解协议，并在约定时间内主动履行调解协议。
（二）平台运行中存在的问题
一是关注度不高，参与较少。由于目前新浪公司将“和合智解”e调解平台建设在新浪司法云下，平台登录路径较为复杂，且当事人、调解员需输入不同的网址才能登录，不能通过百度、谷歌、360等大众搜索引擎直接搜索登录，很大程度上影响了平台的推广和使用。同时，“和合智解”e调解平台作为纠纷解决的新模式，在运行初期群众的知晓度不高。即使了解平台的当事人，有的也因上网能力不足、对调解流程不熟悉、质疑调解协议效力等因素的制约，不愿意选择使用平台进行调解。
二是各地推进工作不平衡。建设进度不均衡。平台在全市法院推广以来，除试点法院外，目前锦江、青羊、彭州、新津、大邑、金堂和简阳等7个法院接入了平台，崇州、锦江、新津、大邑、简阳等5个法院完成了空间建设，新津、简阳法院选聘了特邀调解组织和特邀调解员入驻平台智库。个别法院因资金短缺、场地紧张等，尚未启动平台建设工作。运行效果差距较大。平台试运行近5个月以来，试点法院中，在平台调解案件最多的是高新法院，在线调解了48件，调解成功33件，其次是金牛和双流法院，成功调解14件，成华、温江法院在线开展调解13件，只调解成功2～3件。中院网上咨询辅导84人次，受理网上调解申请13件，双方当事人同意调解仅1件，目前已调解成功。
三是规则体系有待完善。目前，国内网络调解等在线纠纷解决机制建设处于起步阶段，各地都在结合自身实际进行试点探索，均未建立成熟完备的规则体系。成都法院在现行的《民事诉讼法》《人民调解法》《劳动争议调解仲裁法》等法律法规框架下，积极探索制定《调解前置程序规则》《成都法院司法确认指导意见》等内部规定，但由于效力层次低，规制刚性、保障效果和社会认同度不理想。
四 对多元化矛盾纠纷解决机制建设的展望和建议
成都法院“和合智解”e调解平台建设是现代信息技术社会对解纷工作的新需求，也是法院积极参与深化矛盾纠纷多元化解工作的创新举措，目前，在线解纷机制还存在纠纷覆盖面有限、当事人使用频度不高、调解资源亟须完善扩大等问题，但互联网与多元解纷的结合已得到越来越多法院及当事人的认可。结合上述研究，对多元化矛盾纠纷解决机制建设提出以下几点建议。
（一）构建全国统一的在线解纷平台
建议最高人民法院构建全国法院统一的咨询、立案、调解、庭审、申诉全流程一体化的在线解纷平台，并以此探索未来互联网在线法院运行机制。通过建设全国法院统一在线解纷平台，规范多元解纷工作的业务流程和数据统计，开展互联网上的调解人力资源培训及考核，为纠纷当事人和调解员、法院等各方提供方便快捷的移动应用，实现公平与效率平衡、公开与隐私并重的创新性解纷方式。
（二）建立更具权威的解纷规则体系
为适应未来世界经济的发展，为当事人提供高效便捷的纠纷解决服务，建立一个资源互通、共建共享、开放包容、跨界融合的在线解纷规则体系至关重要。建议由最高人民法院从顶层设计层面，建立更具普遍性、权威性、中立性的解纷规则，让ODR机制有规则可循，为各界提供在线纠纷解决方案。
（三）扩充跨界专业的调解人才队伍
在线解纷平台的建设和运行，需要司法机关、解纷机构、互联网平台等诸多领域内大量专业化人才，既要具备先进的互联网理念思维，又要熟悉审判业务和多元解纷技能。建议社会各界开展研讨交流和培训分享工作，共同打造一支服务全国的跨界融合专业解纷团队，引导更多当事人通过在线平台解决矛盾纠纷。
（四）完善信息技术支撑优质解纷服务
以云计算、大数据、融合通信为代表的信息技术，以共享经济、O2O为特征的互联网创新模式，必将在未来深入引领解纷手段的跨越升级。将互联网引入在线解纷平台建设，用信息技术驱动解纷业务提升发展，参照商业系统的质量标准搭建在线平台，创造良好的用户体验来满足解纷需求，真正为社会公众提供优质的解纷服务。
[1] 该文获得2016年成都市依法治市重点调研课题一等奖。
[2] 课题组负责人：杨咏梅，成都市中级人民法院党组成员、副院长。课题组成员：徐东琪，成都市中级人民法院党组成员、副院长；罗琳珊，成都市中级人民法院立案庭庭长；李加红，成都市中级人民法院执行局综合处副处长；邓彧，原成都市中级人民法院法官助理。