基层诉源治理的探索与出路[1]
——以四川省蒲江县人民法院为中心的分析
张保川[2]
转型期的中国广大农村，改革开放的东风惠及各个村落，市场经济的快速发展带动了一批又一批的农民走上脱贫致富之路。随之而来的是，以市场化为特征的现代性因素以及以政策为标志的国家力量改变了乡村的既有秩序格局[3]。传统的乡土熟人社会日益变得陌生化，道德规范、伦常秩序、宗族力量、风俗习惯以及面子人情等传统因素已经难以维持社会的正常运转[4]。与此同时，法治理念的不断深入使得权利和规则意识日趋为基层民众所熟知，法治正逐渐取代传统治理术成为维系社会正常运转的主要方式。然而，司法改革似乎并未完成法治进程历时性与共时性的同步推进[5]。在此背景下，如何真正实现基层诉源治理，是一个复杂且深刻的话题。
一 蒲江县人民法院在诉源治理方面的有益探索
近年来，蒲江县人民法院秉持“诉源治理”“诉前分流”理念，以蒲江本地茶文化为根基，深挖“无讼”文化精髓，探索并创造性地提出许多有助益的举措，在纠纷的预防及化解方面取得了明显的效果。在全国法院案件数量普遍上升、办案压力激增的情况下，蒲江县人民法院受理的案件自2013年至2015年却以年均13%的速率连续三年下降，2016年只微增3%，民事案件仍然呈下降态势，案多人少的矛盾得以有效缓解，赢得了地方党委政府的认同，同时也受到了人民群众的好评。之所以取得如此成绩，主要得益于以下举措。
第一，诉前分流。通过构建推行“道路交通事故联动调解机制”“1+X”调解模式以及“五老”民间调解模式，为纠纷当事人提供多元化的替代性纠纷解决机制，以专职调解、委派调解、委托调解、邀请调解等方式，强调“调解前置”，将大量进入诉讼的纠纷转移到上述纠纷解决机制，实现诉前分流。
第二，程序调整。完善繁简分流程序、司法确认程序、诉调对接程序、立案前纠纷解决告知程序及鼓励当事人先行协商和解程序，探索建立调解前置程序、无争议事实记载及争议事项处理意见认可程序，健全委派、委托调解程序，推动建立调解与裁判适当分离程序。其主要目的在于推动解纷关口前移、重心下沉，提升案件审理效率，便利执行，以此节省法院的人力资源。
第三，技术手段。充分借助和发挥“互联网+”“大数据”等信息化优势，搭建线上诉源治理工作平台，实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合以及数据分析等功能。
第四，平台建设。以“道路交通事故联动调解机制”为范本，搭建集纠纷预防、诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多功能为一体的线下诉源治理综合服务平台，完善平台的体系化设置，实现诉源治理工作的规范化、系统化和常态化。
第五，职能延伸。支持和培育基层预防纠纷力量，深化法治宣传，积极参与社会治安防控体系建设和“大联动、微治理”体系建设，强化人民法庭参与基层社会治理，切实加强司法建议和再犯罪预防工作，从源头上预防和化解纠纷。
上述举措覆盖了纠纷的源头预防、纠纷诉前及时有效化解以及纠纷进入诉讼之后的高效审理等各个环节，客观上形成了一套便捷高效、严整规范的诉源治理体系，在实际运行过程中取得了良好的成效。不过，可能也存在一些问题。
二 基层诉源治理存在的问题：以蒲江县人民法院为例
综观蒲江县人民法院针对诉源治理所采取的诸多举措，从出发点与实际效果来看，第一、第五类措施着力于降低司法需求，第二、三、四类则着力于增加司法供给。这些措施基本都对症下药，具有很强的针对性，且取得了一些实际效果。然而，通过进一步的分析发现，还存在以下问题。
首先，案件分流和职能延伸虽然在一定程度上能够降低民众对司法的需求，但成效缓慢而不显著，且客观上需要大量的司法资源投入。其一，提供多元化的替代性纠纷解决机制确实增加了民众的选择，满足了其多元化的需求，不过，强调“调解前置”程序虽然为纠纷进入诉讼预设了一道“门槛”，却在无形中削弱了民众的这种选择自由。更为重要的是，多元纠纷解决机制并未真正实现多元，实质仅是调解方式的诸多变种，囿于调解在我国转型时期化解纠纷的局限性，其难以真正降低陌生的逐利社会中民众对司法的需求，同时也不利于法治秩序的构建。而且，多元纠纷解决机制要实际形成、获得民众的信赖并方便其使用，进而真正起到分流纠纷的作用，需要长期的探索与实践。多元解纷机制可能还会增加而不是减少法院的负担。由于目前大量纠纷首先涌向法院，基本只能以法院为中心来勾连、衔接和协调多种调解和调讼，法院扮演了分流者的角色，无论是将纠纷转给人民调解、民间调解，还是推动行政调解或委托调解，事实上也增加了法院的人力和管理成本[6]。其二，基层法院的职能延伸确实能够防范纠纷于未然，但需要耗费大量的司法资源，且存在诸多弊端。一方面，纠纷的排查及预防工作需要大量的人力物力投入，犯罪的预防取决于对犯罪的惩罚概率及惩罚强度，而惩罚概率也与司法资源的投入密切相关。另一方面，司法的职能延伸违背了司法规律，可能会导致能动司法的诸多弊端，在此不再赘述。其三，案件分流和职能延伸难以也不应削弱民众真正的司法需求。民众对司法的需求有其现实考量和动机，至为重要的一点，我们认为是通过诉诸司法能够实现其诉求。然而，并非所有纠纷都需要诉诸司法途径，因为司法只是正义的“最后一道防线”，并且，司法的固有局限性决定了其并不适合所有类型的纠纷调处。案件分流和职能延伸作为一个“过滤器”，至多能够过滤掉那些并非真正意义上的“诉讼”。至于真正意义上的诉讼，即理性的民众基于自身考量而诉诸司法的案件，我们认为，其不能过滤也不应过滤。否则，司法有被规避架空之风险，进而导致基层法治流于形式。
其次，通过程序调整、技术手段以及平台建设等措施增加司法供给确实能够实现纠纷的便捷、高效化受理及解决，但这些措施对于纠纷的源头预防及化解作用有限。增加司法供给必然意味着大量的司法资源投入，然而，目前我国司法机关在此方面的自主性极为有限。在难以有效增加司法资源投入的情况下，司法机关只能在现有基础上进行“挖潜”，由此导致的后果是，司法工作人员无休止地加班。长期非自愿的加班不仅会严重影响司法人员的身体健康、降低工作效率，而且还会导致司法机关大量的优秀人员流失。这或许还不是最严重的问题。最重要的是，越是增加司法供给，提高纠纷的受理及审判效率，就会吸引越多的案件进入法院[7]。如前所述，理性的当事人之所以选择将纠纷诉诸法院，最主要的一个因素是当事人对诉讼的成本收益衡量。只要司法解决的成本最低，就一定会吸引许多本来也许不打算诉诸司法的纠纷。换言之，增加供给、方便诉讼、加快审结等这些措施，都降低了当事人的诉讼成本，因此都属于刺激司法消费的措施。由此观之，增加司法供给不但起不到诉源治理的作用，反而会加剧法院“案多人少”的压力。
三 基层诉源治理的出路：法治秩序的建构与自生秩序的共融
上文分析肯定了蒲江县人民法院在基层诉源治理方面作出的诸多有益探索，同时也不得不承认，对于“诉源治理”这项艰巨的任务而言，其作用是有限的，且实际运行中可能还会产生诸多问题。那么，在转型时期的中国，如何长效实现基层“诉源治理”这项艰巨的任务呢？结合我国当下实际，我们初步认为，法治秩序的建构与自生秩序的共融是实现“诉源治理”的一种有效路径。
“秩序”是人类社会存在的一种状态。秩序一旦生成，人们就会自发地按照秩序行事，逾矩者将预见并偿受违反秩序的沉重代价。如同哈耶克所说，“所谓社会的秩序，在本质上意味着个人的行动是由成功的预见所指导的，这亦即是说人们不仅可以有效运用他们的知识，而且还能够极有信心地预见到他们能从其他人那里所获得的合作”[8]。秩序的意义在于既保持每个个体不失其原子化的特征，又使其和谐存在于整个社会生态系统。秩序样态具有多元性，诸如中国传统的礼法秩序、西方的宗教秩序等，法治秩序只是人类社会秩序的样态之一。不过，法治秩序是为人类历史所证明的最文明的社会秩序化手段[9]。亚里士多德给出了作为秩序样态的法治两个基本条件：制定有良好的法律、获得普遍的服从[10]。纠纷的产生主要源于人们交往的日益频繁及秩序的缺失，据此，法治秩序的建构与生成能够有效实现“诉源治理”的内在要求。需要注意的是，不同社会条件下的法治秩序构建存在不同的路径。历史传承有持续性的国家，可能更偏向于文化与秩序的历史积累；而出现大剧变、大分裂的历史断代国家，由于很大程度上破坏和割裂了固有的历史文化传承，秩序重建则更需要建构性的重大变革。在转型时期的中国广大农村，传统治理术日趋弱化但仍有遗存，法治日益渗透却没有真正形成秩序。面对这样的情境，借助自生秩序的优势，通过对自生秩序的重视、包容、挖掘和促进，能够有效实现法治秩序在中国基层的落地生根。在此方面，有学者作了有助益的探索：“实现基层治理法治化并形成法治秩序，从建成法律体系迈向法治体系，应当更多地关注基层社会的现实条件，坚持多元共治的理念，微观上从现代公民精神塑造入手，积极培育和引导社会组织体，使之成为凝聚公共价值和公民行动的载体，最终形成自治自主、多元互依的扁平化社会结构，进而生成契约化的基层法治秩序。”[11]就此而言，我们认为，蒲江县人民法院设立推行的“五老”民间调解机制具有一定的借鉴意义。“五老”民间调解机制既重新赋予了乡村治理传统新的活力，使自生秩序得到了正式的确认与规范，又借助自生秩序构建和发展了现代法治秩序，能够实现法治秩序与自生秩序的共融。需要注意的是，“五老”民间调解机制在实际运行过程中有架空、规避现行法律规范的风险，且缺乏长效发展机制，需要作出进一步的调整与完善，方能真正承担起法治秩序在我国基层农村的建构及生成这项艰巨的任务。
[1] 本文荣获“基层治理创新与法治四川建设”会议征文一等奖。
[2] 张保川，蒲江县人民法院党组书记、院长。
[3] 参见李德瑞《山村的彷徨——鄂西北村村治模式研究》，山东人民出版社，2009，第233页。
[4] 参见栗峥《国家治理中的司法策略：以转型乡村为背景》，载《中国法学》2012年第1期。
[5] 参见夏锦文《当代中国的司法改革：成就、问题与出路——以人民法院为中心的分析》，载《中国法学》2010年第1期。
[6] 参见苏力《审判管理与社会管理——法院如何有效回应“案多人少”》，载《中国法学》2010年第6期。
[7] 参见苏力《审判管理与社会管理——法院如何有效回应“案多人少”》，载《中国法学》2010年第6期。
[8] 参见〔德〕弗里德利希·冯·哈耶克《自由秩序原理》（上），邓正来译，上海三联书店，2003，第200页。
[9] 参见庞正《法治秩序的社会之维》，载《法律科学》2016年第1期。
[10] 参见〔古希腊〕亚里士多德《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965，第199页。
[11] 参见梁平、冯兆蕙《基层治理的法秩序与生成路径》，载《河北法学》2017年第6期。