关于平安建设的实践与思考
——以四川省蒲江县实践为样本[1]
朱军[2]
近年来，蒲江县委始终坚持习近平总书记“发展是硬道理，稳定也是硬道理，抓发展、抓稳定两手都要硬”工作理念，团结带领全县政法、综治、信访、维稳干部，深入推进矛盾纠纷多元化解、基层社会治理创新、综治信息化建设和突出问题专项整治，平安蒲江建设取得可喜成效，人民群众对平安建设的满意度持续稳居省市前列。2017年，在全省平安建设群众满意度测评中，蒲江县连续第三次位列全市第一、全省第二。
一 平安蒲江建设的主要做法及成效
（一）坚持源头治理，多元化解矛盾纠纷，促进社会和谐
一是持续深化“三大”调解。行政调解、司法调解、人民调解是符合国情、民情、社情，经过长期实践形成的三种行之有效的调解方式。各行政职能部门根据职能职责，相互协作、紧密配合，对职责范围内各类矛盾纠纷实施排查调处，全县70%以上的矛盾纠纷被“三大”调解处置在基层、化解在萌芽状态，在促进社会和谐稳定大局中，起到了中流砥柱的作用。
二是创新实施“五老”调解。以农村和城镇社区中的老党员、老干部、老代表、老军人、老教师等人员为主体组建民间“五老”调解队伍，充分发挥他们威望高、熟悉民风民俗、办事公道的优势和特点开展“民间”调解，为广大群众提供了一条高效、便捷、公平的矛盾纠纷调处通道。“五老”调解组织属于民间调解组织，是创新社会治理、开展乡村治理、村民自治的有效途径和方式，其目的是化解民间纠纷、传播法治文化、弘扬优良传统，维护社会和谐稳定。“五老”调解坚持以依法、自愿为原则，采取主动介入、群众申请、接受委托、接受邀请等方式参与调解，对婚姻、抚养、赡养、扶养、继承等家庭关系纠纷，通行、通风、采光、排水、截水等邻里关系纠纷，山林、土地使用中的田边地角纠纷，小额民间借贷、欠款纠纷，财物损害赔偿纠纷、轻微人身伤害赔偿纠纷等，在民间、在初期实施调解。试点和推广以来，全县共有“五老”调解组织115个，调解队员440名，累计参与调解各类民间矛盾纠纷1091件，调解成功率达98.4%。中央电视台法治频道、《四川法制报》、《成都日报》等多家媒体对“五老”调解进行专题报道，“五老”调解作为“三大”调解的有益补充，为基层社会和谐作出了积极贡献。
三是创新实施“道交联调”。近年来，随着机动车数量激增，机动车交通事故（以下简称“交通事故”）呈高速增长态势，交通事故矛盾纠纷如果得不到及时妥善化解，必然严重影响当事人的正常生活，引发当事人并对国家、社会及他人产生不满情绪，甚至可能转化为刑事案件，严重危及社会稳定和谐。蒲江县率先在成都市开展道路交通事故联动调解机制（以下简称“联调机制”）试点，设立“道路交通事故联动调解中心”（以下简称“联调中心”），并从改进社会治理方式视角，使当事人由治理对象转变为参与治理主体，治理方式由单方强制的“管制型”模式转变为多方协作的“参与型”模式，逐步建立起“党委领导、司法主导、多方协作、信息共享、群众受益”的道路交通事故调处化解工作机制，把大量道路交通矛盾纠纷化解在前端、处理在萌芽状态。联调机制试点运行以来，全县共调解各类道路交通事故纠纷2万余件，调解成功率达90.1%。联调中心着眼于“矛盾前端化解、纠纷源头治理”，通过公安、法院、司法、保险等多部门行业协调配合和多种调解方式相互衔接，道路交通事故纠纷在诉讼前端化解的案件比例就达93.66%，道路交通事故纠纷案件调解结案率达97.38%，法院接收交通事故赔偿纠纷案件逐年下降，有效地避免了纠纷持续发酵产生的矛盾隐患，维护了社会和谐稳定。
四是创新实施“人民陪调”。着眼于矛盾纠纷快速化解，严格选聘“民情快手”“行业骨干”“法律顾问”组成“人民陪调”队伍，各乡镇（街道）、各部门司法调解员在遇到矛盾纠纷棘手问题时，可通过网络、电话等方式预约邀请“人民陪调员”参与矛盾纠纷调解，“人民陪调员”也可通过远程视频参与疑难纠纷的“会诊”，司法调解员调解能力薄弱或不足的短板得到补齐，进一步促进了调解的公平和公正。“人民陪调”试点以来，共参与调解各类矛盾纠纷102件，调解成功率达到91.1%。
（二）坚持系统治理，多元参与平安蒲江建设，促进社会安定
一是创新实施“双评双诺”工作机制。2015年，在白云乡鞍山村创新实施“双评双诺”工作机制，党员群众和村支两委主动作出社会治理承诺，村委每季度开展一次社会治理满意度测评，收集群众建议意见并进行整改，年底党员群众互评双承诺兑现情况，干部群众承诺、践诺、议诺的良好风气全面形成。“双评双诺”试点以来，白云乡公共服务满意度测评始终位居全市第一，全乡始终保持刑事案件零发案。“双评双诺”试点推广以来，全县双向“承诺”20余万条，承诺兑现率达90%以上，双向“评议”20余万次，评议满意率达92%以上，“双评双诺”的实施，走出了一条干群同声同步同向的基层社会治理之路。
二是创新实施“123+N”新村治理长效机制。在基层党组织的核心领导下，坚持“一会”（业主委员会或管理委员会）牵头，健全自治管理制度；坚持“两长”（党小组长、组团长）带领，推进新村组团管理；坚持“三员”（治安员、调解员、网格员）协同，齐抓共管小区难题；发动N个群众和组织参与，推进新村共建共治。新村农民主动缴纳物管费、自觉遵守小区公约成为常态，与邻为善、以邻为伴、守望相助、乐观包容的良好社区氛围在各个新村全面形成，文明新风日益浓厚，农民新村走出了一条可持续的良性治理之路。
三是探索实施“家训家风家规”试点建设。坚持“法安天下、德润人心”，在明月村、五会村、同心社区开展“家训家规家风”试点建设，通过开展立家规、晒家训、传家风、文明评选等系列活动，逐渐引导村民建立良好的家风家训家规意识，形成了好家风引领好村风、淳化好民风的社会治理新局面。“家训家风家规”试点建设以来，共收集家训、家规200余条，评选出“平安家庭”“文明庭院”“清洁之家”300余户。社会主义核心价值观和传统道德观得到大力弘扬，开展试点的三个村（社区）实现了无黄毒、无邪教、无偷盗、无传销“四无”目标，群众自我教育、自我服务、自我管理、自我监督“四自”水平显著提升。
四是深入实施“平安细胞”创建。切实加强法治、平安宣传，充分调动群众参与治安隐患排查、问题发现报告，发动群众积极融入“平安细胞”创建，努力“积小安为大安”，夯实平安蒲江基层基础。截至目前，全县12个乡镇（街道）全部成功创建成都市三星级平安乡镇，49个单位成功创建市级平安单位，25个村（社区）成功创建市级平安村（社区），50个单位成功创建县级平安单位，3万户家庭被评为县级平安家庭。
五是创新实施网格陪执机制。2017年，在成佳镇开展“网格陪执员”试点，选聘12名网格陪执员，将执行难题纳入社会综治范畴，发挥“网格陪执员”人熟、地熟、事熟的优势，及时准确提供被执行人信息，有效破解执行难问题。2017年，网格员陪执员提供信息110余条，涉及执行金额190余万元，协助陪执50次，化解执行信访案件8件，执行难得到有效破解，司法公信力持续提升。
（三）坚持智慧治理，多渠道织密治安防控网，促进市民安宁
一是健全完善社会治理联动联勤工作体系。投入600余万元建成300平方米的县“大联动”指挥调度中心，在全县31个县级部门、12个乡镇（街道）、134个村（社区）建立大联动系统平台，实现主要职能部门、乡镇（街道）和村（社区）“大联动”全覆盖；“双中心”（综治中心和指挥中心）和部门联动联勤，信息事件纵向推送、横向流转，实现资源共享、信息互通和事件办理县、乡镇（街道）、村（社区）、网格四级闭环管理。制定完善“大联动”中心常态化运行、信息平台管理维护、群防群治队伍管理、工作考核考评等四大类16项制度机制，采集、录入各类基础数据信息83万余条，办理各类事项5.9万余件，为党委、政府科学决策提供了“大数据”分析依据。
二是积极构筑社会治理实战平台。在12个乡镇（街道）、134个村（社区）实施综治中心标准化建设，探索建立“1546”工作模式，整合职能、人员，形成大联动分中心、网格化服务管理分中心、雪亮工程”监控中心、大调解中心“多中心合一”的联动联勤、实体运行的综治中心，将天网、“雪亮”工程视频和社会视频同步接入综治中心、派出所、公安指挥中心，实现了视频监控互连互通。建立健全《乡镇（村、社区）综治中心工作职责》等11项工作制度，统一印制“事件办理登记簿”“雪亮工程视频巡查登记簿”等簿册，严格管理、严防泄密，建立纵向推送、横向流转、分级管理、逐级负责工作机制。畅通信息渠道，设立70万元信息线索奖励基金，制定出台县、乡两级社会治理信息线索举报奖励办法，统一开发“平安蒲江”微信公众号，实现了与县、乡大联动系统的对接，受理线索6500余条，兑现奖励15万余元，捣毁传销窝点1个、驱离传销人员3人，捣毁“老茶树”诈骗传销组织1个、驱离涉嫌传销可疑人员200人，抓获15名涉嫌犯罪人员。
三是持续完善农村公共安全视频监控体系。按照“全域规划、超前实施、提前应用”的思路，对标“建联管用”，坚持“三个一”，全域实施“雪亮工程”。“雪亮工程”实施以来，全县新增安装监控探头661个、接入社会视频140个，整合天网253个，与各级互通共享，提前两年实现全县134个村（社区）主要干道、重点部位“雪亮工程”视频监控全覆盖。设计开发“雪亮”工程政务ITV，录入各类平安建设、法治宣传资料20万条，推广视频入户5700户、手机App730人次。2017年以来，利用“雪亮”工程监控视频协助公安机关破获盗窃案件88件、交通事故300余件，为群众提供走失老人和孩子线索4件、排除安全隐患160件、处理一般问题870件，“雪亮”工程作用突显，群众高度认可。
（四）坚持综合治理，做实线下防控，织密平安蒲江建设群防群治网
一是做实网格化服务管理。根据社区调整和人口布局，新增专职网格员48名，全县网格员达308名（专职142名、兼职166名），健全网格员管理机制，常态化开展网格员培训。健全长效评选表彰机制，建立蒲江县“十佳优秀网格”和“十佳优秀网格员”年度评选工作机制，编印《蒲江县网格化典型案例汇编》1000本，网格员工作积极性极大调动。健全三级网格服务管理体系，坚持“网状布格、格中定格、格格有员”，持续深化网格化服务管理“4421”工作模式，大力实施多元主体参与的融合式服务管理，网格服务管理进一步常态化、精细化。扎实推进“三项重点”工作，强化网格员协助开展流动人口管理、特殊人群服务管理和群防群治，事件办理重点逐步由民生服务向综治平安建设转变。自开展网格化服务管理以来，网格员共协助开展流动人口服务管理5655次，发送特殊人群信息5155条，排查治安（安全）隐患408件，网格员作为平安蒲江建设的情报员、信息员、安全员和“顺风耳”“千里眼”的作用日益显现。
二是强化“红袖套”群防队伍建设。进一步织密专群结合的防控体系网，大力实施十户联防、店铺联防、边际联防，全县共有“红袖套”队伍151支、队员4498名，严格落实实名管理、平战结合、分级响应工作机制，将信息化防控手段同传统防控手段有机结合，推动社会防控由粗放式人海战术向科技防控、精细防控转变。近年来，全县共出动“红袖套”22万余人次，维护了十九大及中央、省、市重大会议和敏感节点的全县社会稳定。
三是分类实施“三项联防”。组团联防，织密居家治安防控网。按照“划小治理单元、联户式参与联防”的理念和“一个网格、多个组团”的思路，在308个网格中大力推行组团式自我服务、自我管理的村民自治组团联防。结合新村房屋分布特点，以三、四、五级网格为依托，将住户划分为组团，每个组团由5～10户群众共同推荐选举产生组团团长，以组团团长为核心、群众自愿参与为辅助，开展组团内自治联防和大组团区域联防，村民之间实现了“邻里互助、组团联防”的组团联防工作模式。干群联防，织密村组治安防控网。为坚决遏制入室盗窃案件高发态势，指导村（社区）开展治安巡逻联防，将各村（社区）干部的600余辆私车贴上“综治巡逻”标识，作为村（社区）综治巡逻车，全员参与综治巡逻尤其是夜间综治巡逻。积极发动群众将自家的摩托车、电瓶车共计1500余辆贴上“综治巡逻”标识，在各村（社区）的乡间村（社）道上参与综治巡逻。干部车巡，提升了综治巡逻的效率与震慑力；群众摩巡，小巧、机动、灵活，哪里都能去，提升了综治巡逻的广度和深度，两种巡逻方式有机结合、互为补充，实现了干群参与综治巡逻的全覆盖。协会联防，织密果园治安防控网。蒲江县盛产柑橘、猕猴桃，而且价格较高，盗窃水果及果苗案件时有发生，给果农的财产造成较大损失。为有效防止盗窃水果及果苗案件的发生，指导全县60余家果品协会成立“果品协会互助联防综治巡逻队伍”。各果园园主自配一辆私家车或摩托车，在柑橘、猕猴桃成熟采摘期，由乡派出所民警和村综治干部带领，分片分区分小组分时段，全天候24小时在水果种植区域开展综治巡逻，防止柑橘、猕猴桃及果苗被盗。自开展果品协会互助联防巡逻以来，全县未发生柑橘、猕猴桃及果苗被盗案件，果农及群众对协会联防非常认可、满意。
（五）坚持专项治理，集中精力解决平安建设突出问题
一是扎实开展治安重点地区整治，群众安全感不断提升。始终坚持“什么问题突出就整治什么，哪里问题突出就整治哪里”的原则，在全县常态化开展社会治安重点地区排查整治。近年来，全县列入市级挂牌警示整治地区9处，列为县级挂牌警示整治地区61处，设置整治宣传咨询台73台次，悬挂整治横幅经整治70余条，发放整治宣传资料6万余份，规范停车位1420个，安装维护监控探头300余个，社会治安重点地区治安秩序得以好转，各类治安刑事案件发案率持续下降，人民群众对安全的满意度持续提升。
二是深入推进“三无院落”和农集区整治，防控自治能力显著增强。投入整治资金2000余万元，对113个城区“三无院落”进行集中整治，坚持“先自治、后整治”工作原则，按照“问、议、创、固”四步工作法，制定差异化整治标准，采取居民议事方式确定整治项目和实施整治工程，“一院落一方案”，统一院落整治的责、权、利，共成立院委会等自治组织113个、党小组103个，新建门卫室8个，硬化地面28432平方米，安装监控系统91套，新增消防器材642个、健身设备203套，新建防盗网近6053米、防盗伞691个，新增停车位916个、新建非机动车停车棚2627平方米，整理花园15520余平方米，设置自治公开栏113个、综合公开栏113个，新建“连心驿站”10个760平方米。院落“三防”设施持续完善，“人防”力量大大增强，自治能力显著提升，小区（院落）治安状况明显改善，群众财产性收入明显增加，群众安全感和满意度持续增强。
三是深入开展严打整治，群众安全感持续提升。始终保持对各类刑事犯罪活动的高压打击态势，严厉打击各类侵财性违法犯罪，常态化开展“三盗两抢”、电信诈骗、“黄赌毒”、非法集资等专项严打整治行动，坚决打击黑恶势力和村霸宗族恶势力，实施破案攻坚，连续13年保持命案现案破案率100%，全县社会治安形势持续好转，刑事案件连续3年呈下降态势，群众安全感持续提升。
四是深入开展寄递物流、禁毒防艾和特殊人群服务管理。严格落实寄递物流监管职责和寄递物流安全管理责任追究制度，持续加强寄递物流企业网点标准化建设，加大信息化监管及大数据应用，全县寄递行业监控视频基本联网应用。加强寄递物流监督检查，规范使用“全国快递实名收寄系统（安易递）”，严格实行“三个印章”制度，严肃查处违反“三个100%”行为53起，通报31人次，整改问题38个。集中开展“禁毒防艾”主题宣传活动，深入开展“扫毒”严打专项行动，对毒品违法犯罪始终保持主动进攻和严打高压态势，全面落实堵源截流、易涉毒场所清查整治、破案追逃等工作，毒品蔓延势头得到有效遏制，“无毒县”成果进一步巩固。将特殊人群纳入网格化服务管理，网格员定期开展走访、帮扶，职能部门严格落实帮教衔接机制，开展心理服务、疏导和危机干预活动20余次。严格落实严重精神障碍患者服务管理，制定《蒲江县社会治安综合治理委员会办公室等6部门关于实施以奖代补政策 落实严重精神障碍患者监护责任的实施意见》，将50名严重精神障碍患者的监护人纳入以奖代补范围，特殊人群服务管理进一步规范化，无漏管失控现象。
二 平安蒲江建设的几点思考
（一）党建引领是做好平安蒲江建设的根本
基层党组织必须始终坚持“发展是第一要务，稳定是第一责任，平安是第一需求”的“大平安”工作理念，始终加强对平安建设的组织领导，充分发挥战斗堡垒和核心领导作用，配齐配强综治力量，不断夯实平安建设基层基础，始终把平安建设置于经济社会发展的全局进行谋划，与中心工作同安排、同部署、同检查、同考核，确保平安蒲江建设有组织、有保障。
（二）落实责任是抓好平安蒲江建设的关键
要严格落实中办、国办《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》和《四川省健全落实社会治安综合治理领导责任制实施办法》，严格执行《蒲江县社会治安综合治理领导干部提拔任用协作配合制度》《蒲江县社会治安综合治理目标管理工作制度》《蒲江县社会治安综合治理表彰奖励制度》《蒲江县社会治安综合治理督查督办制度》《蒲江县社会治安综合治理责任督导和追究制度》，狠抓“关键少数”，着力加强“打、防、控、建、管、教”各环节工作，确保平安蒲江建设责任落实、措施落地。
（三）机制创新是提升平安蒲江建设水平的动力
要立足蒲江实际，大胆创新，积极探索符合蒲江实际、具有蒲江特色的平安蒲江建设的新路子、新方法。持续深化“道路交通事故联动调解”“五老”调解、“人民陪调”、“网格陪执”“123+N”新村治理、农村基层社会治理“一核多元、共建共治”品牌、创建“2235”工程等平安蒲江建设新机制、新举措，充分发挥广大群众参与平安蒲江建设的主体作用、广大党员领导干部的示范作用和广大基层组织的自治作用，积极营造共建共治共享的浓厚氛围。
（四）体系建设是落实平安蒲江建设的支撑
要按照“平安蒲江”建设总体要求，围绕构筑“覆盖全面、防范严密、控制有效”的立体化社会治安防控体系，坚持“党政主导、群众主体，立体联动、整体防控，统筹整合、实用高效”原则，有序推进基础防范、立体管控、高效指挥、基础治理、综合保障五大基础建设，加强“人防、物防、技防、消防、心防”建设，进一步完善立体化社会治安防控体系，有效防范、化解、管控各类风险，确保全县政治局面安定、公共领域安全、重大活动安稳、社会生活安宁，为全县群众安居乐业、“工业强县”发展战略和“三大攻坚”的顺利实施提供保障。
[1] 本文写作时间为2017年。
[2] 朱军，蒲江县委常委、政法委书记。