第三节　山洪灾害群测群防体系建设成效

一、群测群防体系建设成果与经验

（一）建设成果

1.形成了广泛分布的群测群防体系

2010年以来，通过山洪灾害防治项目，全国有山洪灾害防治任务的2058个县均已建立了县、乡（镇）、行政村、村民小组、户五级山洪灾害防御责任制体系，划定危险区43.9万余处；采用因地制宜、土洋结合的原则配置预警设施设备，新建融合降雨监测和预警功能的简易雨量报警器29.6万处，简易水位站6.4万处，配发手摇警报器和铜锣等报警设施设备115.5万台套；编制了县、乡、村及相关企事业单位山洪灾害防御预案32万件；制作警示牌、宣传栏、转移指示牌119万块，发放明白卡6652万张；组织培训演练1635万人次。对比山洪灾害防治区村庄数量，责任制体系、简易监测预警设施设备和预案覆盖率达到了100%。

2.建立了被动和主动相结合的村组防御模式

基层村组形成了被动接收信息和主动监测预警相结合的防御模式：一方面接收县级、乡镇防汛指挥部门发送的预警信息，并传达到组、到户；另一方面开展群测群防、自测自防，实现以村组为单元的自我防御、主动防御。实现了多途径、及时有效发布和传达预警信息，解决了预警信息传达“最后一公里”问题。

3.广大干部群众防御意识和能力显著提高

通过宣传和普及山洪灾害防御知识，在重点部位以直观的方式展示山洪灾害危险区的范围和分布情况，提高山洪灾害防治区人民群众主动防范、依法防灾的自觉性，增强了人们的自救意识和能力。从2016年组织的29个省（自治区、直辖市）近6万份调查问卷的数据统计分析结果来看，山洪灾害防御常识知晓率、山洪灾害避险技能掌握率分别为88%、85%，可见，公众灾害防范意识和主动防灾避险能力得到了整体提高。

（二）建设特点

（1）覆盖范围广，影响人口多。项目建设覆盖了全国超过一半的陆地国土面积，覆盖29个省（自治区、直辖市）、305个地市、2058个县（2138个县级单位）、6万个乡镇、20万个行政村，涉及范围之广、人口之多，前所未有。

（2）建设成果多，发挥效益快。项目建设配备了大量的监测、预警设施设备，广泛开展了宣传、培训、演练，建成的群测群防体系很快在山洪灾害防御实战中发挥效益，取得了显著的防灾减灾效用。

（3）扎根最底层、形成全体系。山洪灾害防治工作立足于广大乡村基层，建立了山洪灾害防治县、乡（镇）、行政村、村民小组、户五级责任制体系，坚持武装基层防御人员，配备各种监测预警手段，在“人、物、意识”三方面提升基层山洪灾害防御能力。

（三）取得的经验

（1）通过项目实施带动体系建设。把危险区普查、责任制、预案、宣传培训和演练等基层村组（社区）防灾工作均纳入山洪灾害防治项目建设任务，按照项目建设程序实施，依据项目建设管理办法进行验收和考核，确保达到群测群防体系建设的目标。

（2）通过“三给”实现基层防洪减灾能力提升。对基层社区给经费、给知识、给工具，配备大量简易监测预警设备，围绕简易预警设备开展自主防御，广泛开展宣传教育和演练。

（3）开展“十个一”标准化建设。制定村组（社区）群测群防建设数量和质量标准，发放大量群测群防的各种材料样本范例，使群测群防工作开展有依据、有样本，确保了体系建设的数量和质量，引导开展了标准化防灾社区建设。

链接：重庆市山洪灾害防御常识与基本技能及防治工作满意度问卷调查

为评估重庆市山洪灾害群测群防体系建设效果，重庆市开展了山洪灾害防御常识与基本技能及山洪灾害防治项目满意度两项调查问卷。发放“山洪灾害防御常识与基本技能调查问卷”2245份，涵盖全市38个防治区县，约占防治区总人口的万分之一。调查问卷中，按年龄结构划分，小于40岁的人群占31.8%，40～60岁的人群占56.5%，大于60岁的人群占11.7%；发放“山洪灾害防治项目满意度调查问卷”2161份，涵盖全市38个防治区县，约占防治区总人口的万分之一。调查问卷中，按年龄结构划分，小于40岁的人群占33.5%，40～60岁的人群占56.2%，大于60岁的人群占10.3%。

1.山洪灾害防御常识知晓率调查结果

重庆市山区居民对山洪灾害防御常识各项目达到熟悉程度及以上的占90%～96%，且普遍在95%以上。与其他山洪灾害防御常识调查项目相比较，重庆市山区人口对“山洪灾害基本概念”和“山洪暴发前的征兆”熟悉掌握程度在95%以下。

山区居民中对山洪灾害防御常识各项目不熟悉的人员虽然占统计总人数的百分比较少，但是在各年龄段均有分布。其中40～60岁的人群对山洪灾害防御常识的熟悉程度最高，不熟悉人数仅为该年龄段统计总人数的2.3%～5.6%；大于60岁的人群和小于40岁的人群对山洪灾害防御常识的熟悉程度相对较低，主要体现在对“山洪灾害暴发前的征兆”“当地危险区、安全区划分”和“当地预警信号”上，同时，小于40岁的人群对“山洪灾害基本概念”的熟悉程度也相对较低。

2.山洪灾害防御避险技能掌握率

重庆市山区居民知道山洪灾害基本应对技能各项目的占85.1%～93.8%，比山洪灾害防御常识调查项目的熟悉程度略低。与其他山洪灾害基本应对技能相比较，重庆市山区居民对“旅游遭遇山洪灾害的应对措施”知道程度相对较低，仅为85.1%。

3.公众满意度

问卷内容包括总体评价、对山洪灾害防治项目成效和总体质量的满意度、对县级防汛抗旱部门开展山洪灾害防治工作的满意度有4个方面。调查结果显示，重庆市山区居民对山洪灾害防治项目的满意程度很高，均在93%及以上，其中对县级防汛抗旱部门开展山洪灾害防治工作非常满意的人口占统计数的63.3%，为各调查项目的最高值。

问卷调查显示，重庆市2010—2015年的山洪灾害防治项目能够有效提升地方防汛部门为社会公众和其他部门提供信息服务的能力，项目实施后，可以及时有效地发布预警信息，提升灾区居民的防灾避险意识和自救能力，使得灾区居民可以提早准备，有效预防，得到了基层群众的广泛认可，获得了很高的评价，同时也有助于提升公众对政府部门的满意度。

资料来源：重庆市防汛抗旱抢险中心，北京中水科工程总公司.重庆市2010—2015年山洪灾害防治项目总结评估报告，2016

二、中国特色的群测群防模式

（一）地方经验

2010年以来，山洪灾害防治建设取得了丰硕的成果，初步建设了2058个县的山洪灾害监测预警系统及涉及22万个行政村的群测群防网络。各地在基层乡村防洪减灾能力建设方面逐步探索出了一条具有中国特色的科普宣传、演练动员、监测预警的平战结合系统组织模式和路径（表2-1）。

（二）中国模式

在各地典型群测群防做法与经验总结归纳的基础上，形成了中国模式。该模式基于我国的国情、社情，考虑基层社会治理结构的实际，由山洪灾害防治区的县、乡（镇）两级人民政府和村（居）民委员会主导，各级水利、防汛主管部门和相关技术单位开展专业指导，以县、乡（镇）、行政村、村民小组、户五级责任制体系为核心，以县、乡、村三级预案为基础，以简易监测预警设备和宣传培训演练为抓手，实现预案和简易监测预警设备到村、责任制到户、宣传教育到人，建立“人（责任制、预案）”“物（简易监测预警设备）”“意识和技能（宣传、培训、演练）”三方面有机结合的机制，全方位提高基层防汛减灾能力和水平。

群测群防体系内涵图如图2-2所示，群测群防中国模式的要件见表2-2。

模式概括为：以人为本、以避为上、政府主导、专业赋能、结合地治、注入职责、双线预警、村自为战、普及宣教、全位提能。

以人为本：以人民为中心，把保障人民群众的生命财产安全作为山洪灾害防御的首要目标。

以避为上：把人员转移避险作为山洪灾害防御的主要手段。

政府主导：各级政府统一领导山洪灾害群测群防工作。

专业赋能：各级水利、防汛主管部门和相关专业技术单位对山洪灾害群测群防工作给予技术指导。

结合地治：山洪灾害群测群防体系紧密结合我国基层行政治理结构体系。

注入职责：依托村民委员会，建立了“包保制度”，充分发挥基层党员干部作用。

双线预警：两通道获取预警信息，一方面接收县级、乡镇防汛指挥部门发送的预警信息；另一方面基于简易监测预警设备开展群测群防、自测自防。

村自为战：在专业监测预警设施失效，通信、电力中断的情况下，实现自测自报，自主防御。

普及宣教：预案和简易监测预警设备到村、责任制到户、宣传教育到人，注重提高群众主动防灾避险意识和自救互救技能。

全位提能：山洪灾害防治区内的行政村按照“十个一”标准建设群测群防体系，全方位提高基层防汛减灾能力和水平。

三、典型群测群防体系建设案例

（一）栾川县全方位建设

河南省栾川县总面积2477km2，辖12镇2乡1个管委会、213个行政村，人口34万。境内沟壑纵横，坡陡沟深，中山、低山、河谷、沟川等不同地貌形态错综交织；有伊河、小河、淯河、明白河4条较大河流，分属黄河流域和长江流域，基本地貌有“四河三山两道川、九山半水半分田”之称。特殊的地理位置和地质条件，造成了栾川山洪灾害易发、多发，尤其是在汛期，局部小气候多变，降雨时空分布不均，暴雨洪水来势猛，汇流形成快，山洪灾害防御难度大、任务艰巨。为了保障栾川人民的生命财产安全，近年来栾川县建成了完善的群测群防体系，具体内容如下：

1.层层落实责任制

在落实县领导包乡镇、乡镇领导包村、村干部包组、组干部和党员包户到人的山洪灾害防御分包责任制的基础上，对全县所有水库、尾矿库、主要河道、地质灾害点、桥梁等防御重点部位全部逐级落实了行政负责人、具体责任人和巡查监控人员，达到了全县所有山洪灾害重点部位的防御责任全覆盖。

2.强化村级组织建设

将山洪灾害防御组织关口前移，分别在全县213个行政村建立了山洪灾害防御办公室，每村设立雨量观测员、水位观测员、危险部位巡查员、鸣锣员、报警员，明确职责分工，强化基础建设，达到了全县所有村级山洪灾害防御组织的全覆盖。

3.抓好安全转移体系建设

以行政村、自然组为单位，构建“五户联防”责任体系，建立了由“村委主任、村干部、危险区长、片长、联户长”组成的安全转移组织网络。尤其是对鳏寡孤独和老弱病残等特殊人员，采取人盯人、人包人的办法，逐一落实了安全转移责任人，达到了所有重点人群转移避险责任全覆盖，形成了上下联动、统一高效的山洪灾害防御组织网络。

4.强化预警条件建设

在全县277个山洪灾害威胁区发放手摇警报器634个、安装预警广播537套、配发铜锣509面、配发喊话器383个，实现了所有山洪灾害防御区内的预警信息全覆盖。率先在陶湾镇、潭头镇开展了沿河重点村落预警入户试点，向危险区内群众配置预警收音机700部，达到预警信息的点对点、无障碍、高效率传输。

5.开展山洪灾害调查评价

以小流域为单元，对全县213个自然村、728个沿河村落的暴雨特性、洪水规律、防洪现状、社会经济和历史山洪灾害等进行调查分析，科学划定预警指标和阈值，设定转移撤离路线，落实群测群防措施，为及时准确发布预警信息、安全转移人员提供基础支撑。

6.抓好预案修编演练

结合县域实际，编制完成了县、乡镇、村三级山洪灾害防御预案和水库、尾矿库、河道、地质灾害点等重点部位预案以及旅游、教育、交通、通信等重点行业预案。每年汛期，分别组织开展县级、乡镇、村组、企业等不同层次的实战演练，增强全县各级责任人员的实战能力和应对水平。

7.强化防御知识宣传

在广泛采取开辟专栏、设立咨询台、刷写宣传标语、逐户安装山洪灾害防御明白卡等宣传方式的基础上，不断创新宣传形式，增强宣传实效。依托县内高速公路、干线公路和县乡道路，精心打造了10条山洪灾害防御知识宣传通道；将山洪灾害防御知识融入河南地方戏曲，每年通过“送戏下乡”“电影下乡”的方式在全县巡回演出；在县城公交车、出租车和县乡客车上播放宣教知识，张贴宣传标语；在全县所有中小学校开展了“山洪灾害防御知识课堂”；向群众发放山洪灾害防御宣传扑克、折扇、雨伞、挎包等日常宣传用品；在重点单位安装专用的山洪灾害预警信息机；编写《山洪灾害防御三字经》、谱写《十要十不要》山洪灾害防御歌，在乡间广泛进行传唱。同时，拍摄山洪灾害防御主题科普电影《山水乡情》、开发山洪灾害防御APP移动客户端软件，通过网络等新媒体拓宽宣传广度，提高宣传密度，增强广大干群的防洪避险意识和应急自救能力。

8.做好防御应急准备

实行防汛物资县、乡镇、村、企业四级储备，保证各类物资需求。为全县重点村组和主要景区配备了救生衣、救生绳、安全带、喊话器、强光灯等应急设备，确保了山洪灾害防御救援需要。在县防汛指挥部安装无线短波通信和应急发电系统，向各乡镇配备车载超短波电台、对讲机和应急发电设备，保证在电力中断的情况下，县防汛指挥中心的正常运转以及与抢险救援一线的无障碍通信传输。

（二）温州市“十个一”建设

近年来，温州市高度重视加强基层防汛减灾体系建设，不断探索创新，提出建设“十个一”，以切实提高基层防汛减灾能力，建立“组织健全、责任落实、预案实用、预警及时、响应迅速、全民参与、救援有效、保障有力”的基层防汛减灾体系。“十个一”，即“一个机构、一支队伍、一套系统（设备）、一套预警设施、一批重点、一套制度、一套预案、一批物资、一批场所、一定经费”。

“一个机构”，即乡镇人民政府、街道办事处设立防汛指挥机构，并挂牌设立办事机构（防汛办），村（居）民委员会建立防汛减灾领导小组。

“一支队伍”，即根据实际，分别建立从乡镇（街道）到村（居）的巡查管理队伍、监测预警队伍、人员转移（船只回港）责任人队伍、避灾避险管理队伍、抢险救灾队伍。

“一套系统（设备）”，即建立从县到乡的防汛减灾视频会商系统和LED信息告示系统，乡镇（街道）防汛减灾办事机构和村（居）都要配备防汛减灾工作设备，乡镇（街道）和村（居）至少要设立一处防汛减灾宣传窗（板、栏）。

“一套预警设施”，即乡镇（街道）结合水利、气象、国土资源等部门的雨、水情监测设施和防御山洪与地质灾害预警体系建设布局，因地制宜补充完善雨情、水情、地质灾害等信息的简易监测设施，制定预警标准，村（居）配备铜锣、手摇警报器、无线广播等预警设备，重要水利工程、山洪危险区、地质灾害隐患点、险工险段、避险点、避险路线等设置防汛警示标志牌，有人员转移任务的村（居）向转移人员发放明白卡。

“一批重点”，即乡镇（街道）、村（居）要根据防汛安全普查和防汛检查情况，确定一批防汛减灾工作重点对象和重点设施。

“一套制度”，即乡镇人民政府、街道办事处制定防汛减灾安全检查制度、防汛减灾值班制度、防汛减灾抗旱物资储备和管理制度、防汛减灾抗旱抢险队伍管理制度、防汛减灾抗旱紧急信息报送办法和防汛减灾远程会商系统管理办法（如已建立会商系统）等一套防汛减灾抗旱制度。村（居）民委员会制定防汛减灾值班制度、防汛减灾抗旱抢险队伍管理制度、防汛减灾抗旱紧急信息报送办法等一套防汛减灾抗旱制度。

“一套预案”，即各乡镇（街道）、村（居）都要根据当地防汛工作的实际需要，做好应急预案的修编工作；各乡镇（街道）还要结合当地的实际情况，组织编制小流域山洪灾害防御预案等专项预案。

“一批物资”，即乡镇（街道）、村（居）应按照分级储备的原则，以有关定额标准为指导，结合实际，储备必要的防汛抢险物资，或者委托有关部门集中储备，重点储备抢险救援物资，根据需要适当扩大物资储备规模与种类，并对防汛抢险物资实行即用即补制度。

“一批场所”，即乡镇（街道）确立一批结构牢固、质量较好的建筑物如学校、会堂等大型公共设施作为避灾场所，建立避灾场所的管理制度；有人员转移任务的村（居），至少要确定一个避灾避险场所，并具体落实避灾场所的管理与使用。

“一定经费”，即乡镇（街道）防汛机构的日常工作经费、物资储备费用、应急经费、指挥系统建设及运行经费、值班巡查监测预警人员补贴等应列入县乡二级财政预算；村（居）民委员会要有一定的经费投入用于防汛减灾工作。

为确保“十个一”建设落到实处，温州市防汛指挥部提出如下要求：

（1）各级政府和防指成员单位要统一思想，提高认识，高度重视，加强领导，把基层防汛减灾体系建设放在重要的位置来抓，主要领导亲自抓，分管领导具体抓。要严格按照省、市防指制定的计划全面开展相关工作。

（2）各县（市、区）要根据方案要求，结合当地实际情况，制定计划，细化标准，进行统筹安排，分类指导，形成各自的特色和亮点。各乡镇（街道）、村（居）要结合各自的具体情况，在调查研究的基础上，进行详细具体设计，确定建设内容和实施计划。

（3）各县（市、区）政府、防指及发改、财政、水利等部门要在政策上、项目上、资金上给予支持，出台有力政策措施，确保此项工作顺利开展。

（4）市县两级防汛办要加强对基层防汛减灾体系建设的指导，特别是在视频会商系统建设、制度建设、预案完善、预警设施建设、队伍培训等方面主动提供帮助和服务。同时，各地要利用电视、广播、报纸、网络、宣传栏、集会等手段，广泛宣传加强基层防汛减灾体系建设的重要性和紧迫性，做好事前、事中、事后的宣传报道，为基层防汛减灾体系建设营造良好的氛围，保障基层防汛减灾体系建设的顺利进行。

（三）广东省“五个一”建设

广东省经济发展不平衡，尤其是山区基层三防能力薄弱，三防工作水平和防御山洪灾害能力偏低。为此，省委省政府高度重视，省防总和水利厅以基层三防组织机构建设、三防视频会商延伸到乡镇和山洪灾害防治项目建设三大工作任务为主线，提出基层三防能力“五个一”建设的方案，并通过推广和总结怀集县示范建设的经验和做法，全面推进“五个一”建设，不断提高全省基层三防能力。

1.每县建设一套监测预警平台

建设一套基于计算机和网络技术的山洪灾害自动监测和预警信息系统，实现水文、气象测站等雨水情信息和地质等基础信息实时汇集、动态监控、自动分析研判、自动发布预警等功能，提高县级三防现代化水平和决策科学水平。

2.每镇（街道）建立三防办事机构

通过与乡镇水管所合并办公，建立乡镇级三防办；按统一标准配备值班、调度、会商场所，统一装备预警信息接收、发布设施设备，统一制定工作职责和制度，建设标准化三防办事机构。

3.每镇建成一套视频会商系统

将三防视频会商系统延伸到乡镇，实现省主会场与市、县、镇分会场的双向实时交互操作，在临灾前将防御部署直接快速传达到乡镇，保证三防决策快速落实到位。

4.每自然村配置一个铜锣

运用鸣锣等群众熟悉又简便有效的方式，在因电力、通信设施毁坏导致电话、网络预警方式失效的情况下，仍然能够保证预警工具保障到位。并推选一名鸣锣责任人，明确责任，要求按预案规定正确使用铜锣预警，及时通知群众转移避险。

5.每个村制定一个操作预案

通过划定危险区域和安全区域，设定临界雨量或警戒水位，明确预警信号、转移路线，明确工作责任人，形成一份简易、实用、可操作性强的“一张纸预案”，做到家喻户晓，形成防灾避险群测群防的防御机制。

链接：他山之玉——台湾地区的社区防洪减灾能力建设和优秀社区评选方案

台湾地区的基层社区防洪减灾能力建设的主要经验包括以下3个方面：

1.深入人心的防灾减灾教育

一是体验形式多样。台北市防灾科学教育馆安排了地震、暴雨、台风、烟雾等体验区，并进行救生抢护的现场演示。二是危机应对注重实效。例如，“家庭危机包”计划简单易行，平时小小的准备，可能是灾难时的救命草。三是注重应急救灾知识的宣传和普及，特别是针对中小学校的学生。

2.民间义工的有效运用

台湾义工与大陆的志愿者相类似，台湾每年招聘1～2次义工。一般情况下，学校报名的2人中会有1～2人可被录取，而社会上报名的7～8人中才选1人。义工按区、队、班分设，每班10～15人，经过2个月左右的专业技能培训，达到一定技能的发放义工证。每名义工每周义务服务不少于4h，达不到要求即退队。台湾比较注重义工的有效运用，注重引导义工参与灾难的宣传、救护与灾后重建。台湾建立的防灾义工团队，制定了一系列激励政策和措施，使义工队伍成为防灾减灾的重要力量。

3.全民制定社区防灾计划

该计划的主要内容有灾害风险分析、防灾地图、教育训练、社区防灾和灾害风险评估等。社区防灾是将防灾理念融入社区活动中，通过民众参与和社区倡导，有效拓展防灾知识，并凝聚居民力量，形成基于社区的防灾组织或社团。

2013年起，台湾地区经济部水利署开始实施水患自主防灾社区奖励计划，计划用3年时间，在全台湾地区评鉴奖励绩优水患自主防灾社区200个。奖励分为3等，分别为特等、优等、甲等。凡是参评的社区均奖励5000元新台币，评为特等的社区奖金为40万元新台币。

评分指标分别为以下5个方面：

（1）社区水灾防灾计划的完整性（20分）：①疏散避难计划的完整性；②社区洪水风险图及水灾防灾地图更新；③保护对象数据库建置及更新。

（2）社区水灾防灾计划落实推动（25分）：①社区防灾组织运作情况；②社区水患防灾教育训练及防汛演练；③防救灾设施维护与配置。

（3）社区台风暴雨期间防灾运作（25分）：①社区台风及豪雨期间相关应变作为；②社区通报记录及处理情形。

（4）社区活动动员能力（20分）：①居民参与社区防灾活动的情形；②社区自主防灾推动宣传作为；③社区举办防灾相关活动的办理情形。

（5）其他有助于社区自主防灾的成果（10＋5分）：①奖励金运用规划；②社区自主防灾创新作为；③结合其他资源推动自主防灾；④影音资料（此项采用加分办理，以5分为限）。

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[1]重庆市防汛抗旱抢险中心《重庆山洪灾害防御报告——山洪灾害群测群防体系标准制定与研究》，2015。

[2]陈国阶、方一平、高延军《中国山区发展报告：中国山区发展新动态与新探索》，2010。