第三节 激进人口政策的推行与低生育时期的到来（1978—2000年）

“文化大革命”结束之后，国家延续了控制人口增长的政策。为加快经济发展速度，降低人口增长对人均各项指标的负面影响，第五个五年计划提出要将市镇人口自增率降低到6‰，将县的自增率降低到10‰。从1978年开始，政府开始提倡一对夫妻生育子女数最好一个，最多两个。[6]“文化大革命”时期推行的“晚、稀、少”的计划生育工作重点转移到“少”上，对“不按计划生育的小孩不落户口、不给口粮、不给产假”[7]。

但“文化大革命”结束之后，相继发生了三件对生育行为具有深远影响的重大事件。其一，在1980年9月由第五届全国人民代表大会第三次会议通过了新的《中华人民共和国婚姻法》，并明确在1981年1月1日起施行新的婚姻法。该法将法定结婚年龄从原法的男20周岁、女18周岁方可结婚修改为男22周岁、女20周岁方可结婚。虽然从法律意义上，第二部婚姻法推迟了法定结婚年龄，但与事实上在“文化大革命”时实行的晚婚晚育“倡导”的男25周岁、女23周岁相比，结婚年龄有所提前。其二，1982年在全国范围推行家庭联产承包责任制，即将原来人民公社、生产大队、生产队三级所有的集体生产组织方式，以责任田的方式划分给家户耕种。[8]其三，1982年修改宪法时，在“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”的基础上，另外还加入了“夫妻双方有实行计划生育的义务”等语句。其四，1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，实行政社分设，取消人民公社制度，在人民公社基础上重建乡镇，乡镇被确立为农村基层行政单位。其五，1982年，党的十二大将计划生育确定为基本国策。同年，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，重申计划生育定为基本国策，并设定了到20世纪末把人口数量控制在12亿以内的硬目标。

新婚姻法的实施扩大了随后几年中国的结婚对数，包产到户解构了农村基层生产队和生产大队的组织方式，给农民以很大的流动自由和安排生产自由，但同时也激发了家族主义的传统的回归，也激励了农村家大业大势力大以及多子多福的思想观念的流行。表面上日益严格的计划生育政策，使农民产生了偷生、超生、赶快生的想法。改革开放之后，农村中的矛盾，就从计划经济与生产大队集体经济时期的干群关系矛盾转化为当时的“抓计划生育”与“躲计划生育”之间的矛盾。

为完成“五五”时期的计划生育任务，中共中央于1980年颁发了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，开宗明义指出，“为了争取在本世纪末把我国人口控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子”。公开信非常乐观地估计了计划生育政策实施对人口发展和国民经济减少的效果，并专门回答了对当时计划生育政策的一些质疑。公开信说“有些同志担心，一对夫妇只生育一个孩子，将来会出现一些新的问题：例如人口的平均年龄老化，劳动力不足，男性数目会多过女性，一对青年夫妇供养的老人会增加。上述这些问题，有些是出于误解，有些是可以解决的”。公开信还说，“人口 ‘老化’的现象在本世纪不会出现，因为目前全国人口约有一半在21岁以下，65岁以上的老年人不到百分之五。老化现象最快也得在40年以后才会出现（即2020年）。我们完全可以提前采取措施，防止这种现象发生”。

公开信本来是号召，对象是共产党员和共青团员，但随后的发展结果，是将号召转变为制度，将面对共产党员和共青团员的号召转变为普通群众。因此，“文化大革命”结束之后的最初几年，也是计划生育制度最严的几年，但实施结果却与制度设计的预期相距较大。虽然为提倡节制生育的马寅初平反昭雪了，但人口政策的实施，却偏离了马寅初的初衷[9]。

从表1—3可以看出，1978年的自增率为12.00‰, 1979年为11.61‰, 1980年为11.87‰，但恰恰在1981年却增加到14.55‰，自增率在计划生育制度成为基本国策之后反倒不降趋升，在市镇和县都表现出反弹状况：县在1981年的出生率达到21.55‰，在1982年达到21.97‰；市镇的出生率在1981年达到16.45‰，在1982年达到18.24‰。随后经过艰苦努力，虽然有所降低，但在1986年，县的出生率反弹到21.94‰，市镇的也反弹到17.39‰。

因为很难完成在“本世纪末将总人口控制在12亿之内”的目标，也因为计划生育干部在工作中遇到了巨大的阻力，外出流动人口中“躲避计划生育”人员数量逐步增长，中央政府开始逐步修正原有的政策。在1986年将本世纪末——2000年的总人口控制目标放宽到12亿左右，又在1987年修改到12.5亿左右。在计划生育政策的执行中，也开始改变作风，逐步推进计划生育工作中的“三不变”（即坚持各级党政一把手亲自抓、负总责不变，现行计划生育政策不变和既定的人口控制目标不变）、“三为主”（即计划生育工作要以宣传教育为主、避孕为主和经常性工作为主）和“三结合”（即把计划生育工作与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭相结合）。

虽然“三为主”的制度探索开始于20世纪80年代早期，但“三为主”一直到2000年左右才基本在全国层面达标。计划生育的政策目标，虽然在1987年放宽到12.5亿左右，但为了“让干部好做工作”，后来这个指标放宽到“把人口控制在13亿之内”。通过这些制度性调整，将过分激进的工作任务调整到人民群众易于接受的范围，逐步降低了中国人口的出生率。实现了所谓的“两个转变”，即由单纯的就计划生育抓计划生育向综合治理人口问题转变，由以社会制约为主向利益导向与社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的工作机制转变。

表1—3 中国人口的出生率、死亡率和自然增长率 单位：‰

表1—3 中国人口的出生率、死亡率和自然增长率 单位：‰续表

注：1987年、1988年市镇与县的数据不详。

通过非常艰苦的工作，中国人口逐渐从高出生率、低死亡率、高自增率向低出生率、低死亡率和低自增率转变。在1990年之后，全国出生率连年降低，1991年降低到19.68‰, 1992年降低到18.24‰, 1994年降低到17.70‰, 1996年降低到16.98‰, 1998年降低到15.64‰, 1999年降低到14.64‰。与此同时，中国人口的自增率，也在1992年降低到11.60‰，在1995年降低到10.55‰，在1998年降低到9.14‰，在1999年降低到8.18‰，在2000年降低到7.58‰。

通过这些工作，2000年中国总人口数量达到了12.67亿，虽然超过了12亿，但却迎来了低生育水平。2000年第五次全国人口普查表明，中国的总和生育率已经降低到1.4左右，其中城市的总和生育率为0.9，镇为1.2，农村为1.6。从分地区的总和生育率知道，最低的是北京和上海，都是0.7；最高的是贵州和西藏，都是2.4。[10]但绝大多数人口学家和政府官员不相信“五普”得到的这个数据，认为10岁以下儿童数量的漏报，使总和生育率偏低，认为实际发生的总和生育率仍然在1.8左右。其实，在1992年，国家计生委在全国30个省、自治区、直辖市组织的“计划生育管理信息首次调查”（调查样本达到38.5万人，其中育龄妇女为11.4万人）发现，1991年和1992年的总和生育率分别为1.6和1.5，大大低于2.1或2.2的更替水平，但几乎没有人相信这个数据是真的。因为1990年第四次全国人口普查发现1989年的总和生育率为2.3, 1991年不可能暴跌那样多。可是由该次调查计算得到的1989年的总和生育率为2.24，与普查得到的数据很接近。在对有关数据的怀疑中，等来了1995年全国1%人口抽样调查数据，由此计算得到的总和生育率为1.56，比政策生育率还低0.2。有关部门和有关学者仍然选择不相信这个数据的真实性。

正因为普遍性地怀疑普查数据和抽样调查数据的真实性，所以，中国没有及时调整计划生育政策的力度，即使在2000年之后也继续长期执行原来的政策，这才使人口呈现断崖式下跌局面。现在没有必要去指责那些预测性研究和智库性研究成果的对错，在当时的大环境下，这些问题的发生是不可避免的。如果当时从日本和韩国低生育水平到来的政策调整中能够汲取一定教训，则少儿人口减少的速度会稍微慢一点。