关于“三线一单”工作开展情况的调研报告

山东省生态环境厅

为做好山东省“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线以及环境准入负面清单”（以下简称“三线一单”）划定工作，山东省生态环境厅组织相关处室、单位，赴连云港、济南等进行实地调研，形成了以下报告。

一、开展“三线一单”划定工作的重要意义

（一）“三线一单”是落实国土空间管控要求的重要抓手

划定“三线一单”，以改善生态环境质量为核心，对区域生态空间生态环境基础状况与功能属性进行系统评价，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，落实到具体的环境管控单元，构建环境分区管控体系，逐步实现区域发展与资源环境承载能力相适应。

（二）“三线一单”是推进高质量发展的重要手段

划定了区域空间“三线一单”，将生态保护的规矩立在前面，以“三线”优化空间利用格局和开发强度，用“一单”规范开发行为，控制和约束不尊重自然规律的盲目开发行为，有利于推动形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构、生产方式，推进高质量发展。

（三）“三线一单”是提升环境管理系统化、精细化的重要基础

将环境管理要求综合细化到具体管控单元，实施分区、分类管控，以环境质量目标倒逼污染物排放控制，有利于生态环境管理转型，提高生态环境保护系统化、科学化、精细化和信息化水平。

二、“三线一单”划定工作试点地区的主要做法

生态环境部确定河北省承德市、内蒙古鄂尔多斯市、江苏省连云港市和山东省济南市等4个市开展“三线一单”试点工作。此次我们到济南和连云港两地进行了实地调研。

（一）连云港市“三线一单”工作的主要做法

2015年7月，原环境保护部将连云港市列为战略环境评价试点，连云港成为全国首个开展战略环评的地级市。2018年2月底，连云港战略环评“三线一单”制度体系编制完成，成果集中体现在“一张底图、四项制度、一个平台”，成为全国首个完成该项制度体系的地级市。

1．明确“一张底图”

连云港市基于生态功能、环境质量、环境风险和人居安全，以生态环境基本要素和乡镇街道为基础，将全市域划分为22类284个基本空间控制单元。将空间控制单元和底图叠加嵌套成为高精度、矢量化生态环境管理底图。

2．建立“四项制度”

以环境质量改善为目标，明确连云港市生态环境质量的“底板”和资源开发的“天花板”，提出精细化的环境准入和管控要求，作为全市产业发展、项目准入和环境管理等的基本要求。出台了《连云港市资源利用上线管理办法（试行）》《连云港市环境质量底线管理办法（试行）》《连云港市化工产业建设项目准入要求和负面清单（2017年本）》《连云港市基于空间控制单元的环境准入制度及负面清单管理办法（试行）》4项制度。

3．实现“一个平台”

连云港市充分利用战略环评成果，将“三线一单”管理制度与环保日常工作紧密结合，开发建设了“连云港环保大数据综合管理平台”，着力解决当前最突出的环境问题，实现建设项目智能审批、环境质量动态校核和实时监控。将不同的数据资源均纳入大数据中心，将分散在各个“信息孤岛”中的有效信息进行汇总整理，实现环境业务信息的高效集成、共享互通和有效控制。

（二）济南市“三线一单”工作的主要做法

济南市与生态环境部环境规划院技术专家团队合作，于2017年6月完成了“三线一单”研究成果大纲编制。2018年1月5日，济南市组织召开了“三线一单”阶段性成果专家评审会，专家组对当前成果给予了充分肯定。

1．划定生态保护红线，明确生态空间

开展了济南市区域生态评价，划定了生态保护红线。提出了构建济南市“一屏、一带、多廊、多点”的生态安全格局思路，将南部山区、泉水补给区、通风廊道、清水通道、重要山体、黄河湿地等划定为生态空间，实施限制性保护，占全市总面积的21.82%。

2．确立环境质量底线，测算污染物允许排放量

按照2020年、2035年两个阶段，确定大气、水、土壤环境质量底线目标。建立环境空间管控体系，划定大气环境优先保护区和重点管控区、水环境优先保护区土壤环境优先保护区等。

3．划定资源利用上线，明确管控要求

以水环境质量维护为目标，衔接水资源管理制度，确定了济南市33条重点河流的生态需水量。结合泉水保护要求，划定了水资源限制开发重点区。衔接济南市土地资源开发总量与强度要求，从保障土壤安全利用的角度，初步划定土地资源利用上线。

4．统筹分区管控要求，建立环境准入负面清单

以乡镇（街办）、工业园区等管理单元为基础，将各类管控分区与街镇行政边界相叠加，形成基于街镇、工业园区、控制单元或重点地块的各要素环境准入负面清单。

5．依托智慧环保建设，建设应用平台和数据库

济南市针对“三线一单”应用，正全力打造两个专题平台和一个基础数据库，即“三线一单”基础应用平台、环评智能审批平台和企业（建设项目）全生命周期管理数据库，并实现三者的有机衔接。

三、山东省内外“三线一单”试点工作启示

“他山之石，可以攻玉。”省内外“三线一单”工作主要做法情况带给我们如下启示：

（一）领导高度重视

连云港、济南市“三线一单”编制工作之所以能够快速推进并取得成效，市委、市政府的高度重视起到了非常重要的作用。连云港市成立了试点工作领导小组，组长由连云港市市长、环保部环评司司长共同担任，副组长由连云港市常务副市长、江苏省环保厅副厅长担任，成员由各区、县和市有关部门主要负责同志组成。济南市也加强组织领导，成立了常务副市长为组长的工作领导小组，统筹部署推动工作开展，在“三线一单”编制过程中发挥了高效的综合协调、共同指导作用。

（二）部门齐抓共管

“三线一单”是一项跨部门系统性工作，前期对空间基础数据资料共享多、要求高，组织协调难度大，后期体现“多规合一”，成果落地对接多。济南市在“三线一单”编制过程中，实现了发改委、环保、规划等23个部门和各县（区）的协调联动、共同推进。连云港市建立了多部门合作的工作机制，市政府多次召开联席会议，研究讨论制定中存在的各种问题。“三线一单”相关文件均是以市政府名义印发，由市级各部门高效互动、共同落实。

（三）坚持高站位、前瞻性

“三线一单”站在宏观角度，既要切实体现经济社会发展需要，又要充分考虑未来生态环境质量持续改善的要求，落实到各个环境管控单元，实现区域经济规模、结构、布局与资源环境承载能力相匹配，有效避让、保护敏感、脆弱、生态地位重要的国土空间。连云港市划定环境质量底线时包含了2020年和2030年的大气、水环境质量底线目标，济南市展望至2035年。

（四）确保实用性

“三线一单”编制完成后，要同步出台应用的制度，由多部门共同执行，齐抓共管，才能保证实效。连云港市通过生态环境管理底图，有效参与到“多规合一”工作中，真正发挥了生态保护红线对于国土空间开发的底线作用。将基于高精度生态保护红线信息化管理系统和基本控制单元划分的生态环境管理底图，作为全市各类规划“多规合一”等工作的底图和重要参考依据，确保环境管控单元措施精准有效。连云港石化基地、徐圩港区规划及规划环评将生态保护红线作为重要基础，石化基地面积由原规划面积84平方千米压缩为62.61平方千米；徐圩港区规划取消了原规划中的埒子河口预留岸线、七港池岸线和内河转运区，增加了生态绿地。

四、山东省推进“三线一单”划定工作的措施建议

（一）加强统筹协调

在山东省生态环境保护委员会下，设立由省政府领导主持，环保、发改、工信、国土、住建、水利等相关部门参加的区域空间生态环境评价工作暨“三线一单”划定联席会议，指导“三线一单”划定工作，协调部门“多规合一”，与资源环境承载能力评价等工作相结合，避免工作“两张皮”。联席会议下设“三线一单”划定工作组和技术组。工作组由省相关部门组成，负责综合协调；技术组由省环境评审中心牵头，省环境规划院、省土地调查规划院、省城乡规划设计研究院等研究机构共同作为技术支撑机构，联合国家技术单位，开展设区市“三线一单”编制工作。各市政府参照省里的做法成立协调机构，切实加强统筹协调。

（二）明确工作程序

按照先“三线”后“一单”的顺序划定“三线一单”。省级技术组借鉴试点地区经验，结合山东省实际，明确山东省生态环境类别，分别提出管控要求，科学选取模型，测算山东省大气、水、土壤环境质量底线容量和资源利用上线容量。各设区市以所辖行政区域为单位，在科学评价的基础上，划定“三线”，明确不同的生态环境功能类别的边界，报省级技术支撑机构审核。在此基础上，由设区市政府组织以乡镇或园区行政区划为基本控制单位，制定环境准入负面清单，报省政府审批。

（三）运用成果制定配套措施

县级及以上地方政府及其有关部门以“三线一单”为基础调整或制定国民经济和社会发展规划、区域建设开发利用、产业发展规划、空间规划；优化产业结构、能源结构、交通运输结构、城市空间布局结构、土地利用结构。发改委、经信等部门根据不同生态环境类别分别制定产业准入门槛和负面清单，并将负面清单政策的要求融入山东省产业政策充分对接。国土、住建等部门应根据将“三线一单”的相关底图与国土规划、城乡规划底图对接，通过“多规合一”，实现一张图管控。环保部门以“三线一单”划定成果为基础开展规划环境影响评价。

（四）建立监管平台

运用大数据、云计算等技术手段，将“三线一单”内容融入山东省环保综合管理平台，划好“框子”，指导各地实施“四减四增”工作。实现建设项目环评线上审批和企业全生命周期监管。对于满足“三线一单”刚性要求的新建项目，开展“绿色发展水平评估”，让管理者在项目比较和选择过程中有更为科学的依据，并可以提出总量分配和布局优化建议，为各级政府及相关部门决策、审批、考核服务。以该管理平台为基础，制作面向社会开放的简化系统，供企业、公众投资决策参考。

（调研组：王安德、葛为砚、范立俍、张高生、谢刚、张亚宁、吴兴鲁、张亚峰）