优化省属企业监督体系问题研究

山东省国资委

改革开放40年来，国有企业已经逐步成为独立的市场竞争主体，国有企业内生活力显著增强，逐步形成灵活高效的市场化经营机制，国有企业发展质量显著增强。目前，国有企业改革在经济体制改革中处于中心地位，深化国企国资改革任务繁重，一些体制性机制性障碍亟待解决。坚持社会主义市场改革方向，构建中国特色现代国有企业制度，不断完善国有企业监管治理，优化国有企业监督体系，提高监管效能，提升监管的针对性、有效性和系统性，保障国有资产保值增值，有效防止国有资产流失，是当前深化国企国资改革的重点领域和关键环节。

本文从监督理论溯源与省属企业监督现状入手，对现行监督体系理论来源、制度设计、运行状况等进行分析，从理论与实践两个方面，分析制约省属企业监督力量发挥作用的深层次根源和制约因素，在对省属企业董事长、监事会主席、外部董事、党委书记、纪委书记、审计部长、财务总监、工会主席等企业领导人员进行广泛调研的基础上，着力剖析各种监督力量实际运行中存在的体制机制障碍，对企业中存在的容易发生问题的重点领域和关键环节等重点监督领域进行了梳理，提出了优化各种监督力量的重点和思路，有针对性地提出了健全监督机构设置、提高人员素质、完善监督领导体制、规范监督内容和程序、加强监督法律保障和整合监督分散力量等优化监督内部环境的措施和建议。由于国有企业监督研究是一个非常庞杂的体系，需要深入研究探讨的重点和难点很多，需要梳理国有企业监督体系中各种监督力量的监督目的、监督依据、监督对象、监督方式、监督成果运用，以及理清监督交叉职能等系列问题。同时，2018年机构改革正在进行中，国有企业监事会划转至审计部门，有关国有企业监督体系建设面临架构重建，监督资源整合问题有待在机构改革中进一步理顺。本文从国资监管机构履行出资人的角度，研究对省属企业层面的监督问题，以期为探索完善省属企业监督运行体系提供可资借鉴的参考。

一、有关监督理论的研究

监督就是运用察视、督促等手段，促使一定的人或组织作为或不作为的一种有目的的预防和纠偏活动。所谓察视，是指从一定的角度、以一定的行为规范为标准，对被监督者的行为、活动进行考察、监视、评价，对违背规范的行为和活动予以揭露，最终使之得以纠正和处理。所谓督促，是指通过持续不断的、富有成效的察视形成一种稳定、客观的压力，促使、引导被监督者的行为和活动朝着既定的方向发展。督促的作用主要是预防，而察视的作用则在于纠偏。

凡是科学有效的监督都具有以下本质特征：一是监督必须以强制性的权力为坚强后盾。监督不是建立在被监督者自愿的基础上，即不管被监管者是否愿意接受监督，监督都必须进行。监督是一种权力对另一种权力的制约，没有授予监督者强大的权力做后盾，监督就没有权威性和强制力，只能是一个口号，这是监督的最根本特征。二是监督者应是一种独立的外部力量。如果监督者与被监督者同为一体，即所谓自我监督、同级监督，那么监督就只是一种自我约束，并不属于严格意义上的监督。同时，监督者不能处于被监督者的控制支配下，二者不能是依附关系，监督者应能独立地行使监督权力，只向赋予它监督权的组织负责，而不受其他任何机关、团体和个人的干预和制约。三是监督权具有限制性。和任何权力一样，监督权也不能无限扩大、任意使用，否则会造成监督权的滥用和失控。对监督权的行使也必须加以必要的限制，监督者也必须接受再监督。

新型国资监管体制建立以来，围绕对国有企业监督机制的研究，国内外理论界、学术界也在探讨监督的理论来源与依据，提出了诸多理论依据和观点。涉及国有企业监督方面的理论梳理如下：

（一）公司治理制衡监督理论

现代公司治理结构就是所有者通过法定形式进入企业行使职能，通过企业内的权力机构、决策机构、监督机构和执行机构，保障所有者对企业的最终控制权，形成所有者、经营者和劳动者之间的激励和制衡机制，建立科学的领导体制、决策程序和责任制度，使三者的权利得到保障、行为受到约束。依照公司治理理论，通过设置公司的监督机构来对权力、决策和执行机构进行有效监督。

（二）委托代理理论

所有权与经营权的分离要求所有者对经营者进行有效的监督，这是不以社会制度为转移的。企业监督失控问题也是现代公司制发展过程中出现两权分离的情况而产生的，即委托—代理的问题。委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，是一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。林毅夫认为，委托代理关系天然具有三方面的特征：信息不对称、激励不相容、责任不对等。基于委托代理理论衍生的寻租理论、信息不对称、逆向选择与道德风险、内部人控制问题、代理成本和监督成本问题等方面的实证研究也非常多。

委托代理理论能同时从委托人与代理人角度揭示监督产生的动因，委托代理关系实质上是一种权利的让渡和另一种权利的产生，而权利的让渡必须伴随权利的监督，否则权利就会被滥用。这是因为委托人与代理人利益冲突及信息对称的普遍性，将导致代理人有可能发生不诚实及舞弊进而给委托人带来直接危害。主要体现在两方面：一方面，在委托人看来，当托人将财产交付给经营者予以管理时，这种委托代理关系所导致的委托人与代理人之间的“遥远性”，使得拥有财产所有权并不谙经营管理过程的委托人产生了对监督的需求。而作为处于信息优势的代理人之所以接受监督，原因在于其权利源于产权，是委托人权利的一部分，当委托人由于自身能力和各种客观条件所限不能直接进行监督，而将这种权利（监督权）授予独立的第三者时，作为代理人有义务接受这种监督。另一方面，从代理人的角度看，出于取信于委托人以维护原有委托代理关系的目的，代理人也会主动向委托人传递自己确实尽职尽责地履行契约的信号以确保代理人继续留任并获取相应的报酬，因此代理人同样有动机要求自己的行为接受监督，以便于解脱应有的责任。

在委托代理关系条件下，如果没有一个完善有效的所有权监督机制，将不可避免地产生代理人“道德风险”和“内部人控制”问题，从而导致代理成本高企，过度职务消费、短期行为等严重的内部人控制现象，致使所有者的利益受损。而要预防、治理国有企业委托代理关系中的道德风险问题，实现国有资本保值增值的目标，就要使国有企业所有者和经营者二者的意愿与行为趋于一致，因此在委托人（国企所有者）与代理人（国企经营者）目标不同、信息不对称的情况下，对国有企业经营者的监督就成为必要之举。假如委托人具备有关代理人的充分信息，能够实施有效的监督，代理人的“以权谋私”行为就不易发生。国有企业监督的目的就是要充分掌握国有企业经营者的决策与经营信息，使经营者和所有者二者之间的意愿与行为趋于一致。解决代理问题的关键是必须建立起一套行之有效的监督机制，在降低监管成本提高监管效率的同时，确保作为代理人的董事会及经理层能够为委托人的利益尽职尽责地行事。

（三）利益相关者共同监督理论

利益相关者是指与企业经营后果有直接利害关系的群体和个人，如股东、董事会、经理人、职工、债权人、消费者、供应商、政府、社会等利益方。该理论认为，企业应突破“股东至上主义”的逻辑，企业经营管理目标应从股东财富最大化向利益相关者价值最大化转移，企业不仅要为股东利益服务，也要为其他利益相关者利益服务。企业是建立在契约基础上的，它们均为公司的运营投入了不可或缺的要素，而这些要素之间是相互依赖、相互依存的，任何一方的随意退出均会使对方的利益蒙受损失，他们都应有平等的机会参与公司的监督。基于自身利益的考量，他们会试图获得最大的共享信息资源，会天然地要求对企业的决策、会计信息及经营管理状况等进行监督的权利。

（四）系统控制论

系统论和控制论的理论，在管理科学领域得到了日益广泛和深入的运用。该方面的研究认为，对企业的监督是一项复杂的系统工程，需要在系统理论指导下，用系统方法去设计监督体系，组织与实施系统的监督工作。为此，应对系统、系统特性、系统理论与系统方法加以研究，在设计国有企业监督体制机制时，充分运用系统论和控制论的思想进行统筹指导。

系统论以系统思想作为方法论基础，其目的在于确定适用于系统的一般性原则及找出适用于一切综合系统或子系统的模式、原则和形式中，从系统观点出发，从系统和要素、要素和要素、系统和环境之间的相互联系和相互作用的关系中，综合、精确地考察对象，以达到最合理地处理问题的科学方法。控制论是研究控制的基本理论和方法，其目的在于把系统的输入同它现在的状态结合起来，由系统产生输出的方法，它是通过抽象理论、结构理论、自我组织和适应系统来具体处理问题的一种科学方法。作用者（即施控主体）、被作用者（即受控主体），以及将作用由作用者传递到受作用者的传递者这三个必要的元素，组成了相对于某种环境而具有特定功能与行为的控制系统。运用系统论、控制论原理来分析、研究和控制国企经营管理者，首先需要找出并确定经营管理者在经营管理综合系统或子系统容易产生腐败行为的规律，从系统观点出发，从系统要素之间、系统和环境之间的相互联系和相互作用中来综合、精确地考察经营管理者，并找出科学合理的控制经营者管理腐败行为的处理办法。

（五）党内监督理论

中国共产党党内监督，是监督主体依据《党章》和党的纪律在组织内部通过检查、督促、评价、揭露、举报、处理等方式作用于监督客体，以保证监督客体的行为在任何情况下都不违背党的纪律的一种客观有序的活动。党内监督具有自觉性、强制性和独立性等特点。

党内监督具体包括以下几方面的含义：一是党内监督是由监督主体和监督客体构成的。根据党的纪律的规定，党内每一级党组织，每一个党员，都是监督者，也都是被监督者，不允许不受监督的特殊党组织和特殊党员存在。二是党内监督是一种客观的活动，党内监督是党的组织建设中的一项重要制度，监督形式、监督内容、监督方法是这一制度的具体体现。三是党内监督是以检查、揭发、评价、查处为主要方式的活动过程，通过这些活动，把违反党的纪律的倾向、苗头、事实反映和揭露出来，从而使错误现象得到纠正，违纪行为得到处罚。四是党内监督是党的组织内部有序开展的活动。中国共产党是按照民主集中制原则组成的、结构十分严密的政治组织，这就决定了党内监督是一种在党的组织与组织之间，组织与个人之间以及个人与个人之间相互作用的有序活动的制度。无论何种形式的监督活动，都是严格地按照有关监督活动本身的规章制度进行的。

党在长期执政和党建过程中形成的民主集中制、批评与自我批评、群众理论等诸多重要理论，一直在国有企业的党内监督领域发挥着重要的指导作用，历代领导集体关于党风廉政建设和反腐败工作的重要思想，为企业监督工作提供了强有力的思想武器，为企业监督工作指明了方向。坚持标本兼治、综合治理的方针，从思想上筑牢拒腐防变的堤防，同时通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题的力度。

（六）权力制约理论

权力制约思想分散见于西方庞大的政治思想史之中，其产生来自诸多理论流派，内容可谓洋洋大观。权力制约思想的精要集中体现为两个命题，即“以权力制约权力”和“以社会制约权力”，二者一起共同构筑了当今法治国家权力控制的两大思想基石。

以权力制约权力。如何监督的问题，洛克和孟德斯鸠以其分权制衡思想进行了理论回答。洛克把政府的权力划分为立法权和行政权（执行权和对外权），并强调二者应该分开。这是因为，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们制定的法律，并且在制定和执行法俸时，使法律适合于他们自己的私人利益”。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我们可以有一种政制，不强迫任何人去做法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去做法律许可的事。”在孟德斯鸠看来，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力，实行行政、立法和司法三权分立，相互制约，彼此平衡，“合二为一”甚或“合三为一”的权力必将产生可怕的后果。

以社会制约权力。西方多元主义民主理论的核心思想是有效地制约政府权力，必须有一个脱离于政治国家的相对独立的“市民社会”，在这个社会中，存在利益各异的自治的社会组织和利益集团，权力被高度分化，国家（政府）不再是唯一的权力中心，共享国家权力的利益集团和社会组织可以通过各种途径影响和参与政治决策的制定，从而达到制约权力，避免权力失控的目的。这一深刻思想的合理性在于：提高社会各种组织处理自身事务的范围和能力，可以最大限度地减少公共权力对资源配置的机会；提高社会自组织能力，有利于与公共权力进行对抗，在实践中维护社会公众的权利。如果没有强大的社会制约力量，代议制不可能建立，法制也不可能对抗强权。“以社会制约权力”的思想得到了人们的普遍认同，并且正在不断地转化为人类社会的实践努力。

（七）群众民主监督理论

群众监督，是指具有完全法律责任能力的公民个人或集体依据法律及相关制度规定，采取批评、建议、申诉、检举等形式，对各级政府及其工作人员的行政行为、工作作风等方面进行的监督。这种权力所有者对权力行使者、社会的主人对社会公仆的监督，既是社会主义民主政治的必然取向，又是防治腐败的根本途径。

二、国外国有企业监督体系分析

20世纪80年代，英、法等发达资本主义国家掀起了国有企业大规模私有化浪潮，私有化的目的并不是彻底消灭国有企业，而是为提高其效率、效益及减轻财政负担。私有化改革后，西方国家的国有企业虽然在数量上减少了，但是国有企业作为政府干预调节经济的特殊手段和特殊的企业组织形式，是现代社会化大生产的一种有效的组织和经营形式，在提供基础设施服务，维持对战略资源的控制，稳定经济运行和社会稳定，推进重大基础科学研究等方面，依法发挥着不可替代的重要作用。由于国有企业的产权关系及职能不同于一般企业，因而西方市场经济发达国家通过特定的监督机构和监督方式，既实现国家作为出资者的权利，又保证国有企业作为独立市场竞争主体的地位。当然，各国家在政治经济体制、历史文化背景等方面存在差异，对国有企业的监督模式也存在个性差别。

世界各国对国有企业的监督体制，虽然基于政府与国有资产的特殊关系而存在部分趋同的政策基础，但由于各国国情的差异，对国有企业的监督模式又各具特色。汇总分析世界各国国有企业的监督现状，其监督机构和力量主要具有以下特点。

（一）国会的监督

西方国家除对国有企业的设立、解散、职能确定等均通过国会立法来进行外，国会还通过以下几方面来实施对国有企业的立法监督。第一，明确国有企业的法律地位。如美国“政府公司控制法”“国会授权法”，英国国有企业的结构、职责和权利由法律规定，其变更须征得议会的同意。第二，明确国有企业的管理体制，如德国企业组织法。第三，明确对国有企业的审计监督及其相关机构，如法国、意大利、德国都设有对国有企业进行独立审计的机构，这些机构直接向政府首脑和国会报告审计结果。第四，明确国会中专司国有企业监督的机构，如英国下院国有化工业小组委员会、意大利国会国有控股公司管理常设委员会、奥地利国有企业事务的特别委员会等，这一类委员会具体承担国会对国有企业的立法和执法监督事务，可以在国会会议上就国有企业的经营管理问题向有关政府部门负责人提出质询。

（二）政府的监督

政府监督主要体现在主管部门的业务监督方面，包括业务主管部、具有综合性职能的财政部和审计机构。有的以政府业务主管部门（如运输部、能源部、工业部等）为主，也有职能部（如财政部、国库部、外贸部、国家计划总署、审计署等）参与，如法国、英国、奥地利均属于这一模式。政府各主管部门的部长根据议会授权进行管理，其职权主要有：一是人事权，如英国的主管部长有权任免国有企业的董事长、副董事长和董事会成员。西方发达国家对国有企业和国有企业领导人员进行严格的管理，大多数国家采取派代表参加国有企业董事会和监事会的方式加强国有产权管理，视企业重要程度及其与政府部门的关系不同，有的由财政部委派，有的由政府行业主管部门委派，有的由内阁总理委派。二是在国家利益的问题上，有权对企业发布“原则性指令”，或通过“建议”形式对企业施加影响。有的由财政部统一管理，如德国。还有的把国有股份制企业（包括国家控股和参股企业）集中起来，统一由专门的部（国家参与部）管理，而其他国有企业（国有化的公司和自治性的公司等）则由政府其他机构管理，如意大利。为了加强政府对国有企业的监督、管理，往往在主管部之上或之下，还设有名目各异的专门管理机构，如意大利在国家参与部之上设有经济规则部际委员会，由总理兼任主席，成员包括各重要部和有关部的部长，凡有关国家参与制定企业的重大决策，均需由该委员会讨论、批准。

（三）审计监督

西方国家对企业的审计监督分为以下几种情况：一种是以英国为代表，由注册会计师对国有企业进行审计，其结果向主管部门报告；另一种是以德、法和意大利为代表，国家设立的独立审计机构分别是联邦会计法院、法国会计法院公共企业账户委员会、审计院，三家的审计结果分别向主管部长、财政部部长、总理、议会两院报告。法国的审计法院，每年都对国有企业的账目进行事后稽核，主要是检查企业财务收支是否合乎规定，并对企业经营效率和效益进行评估；它有权查阅档案和情报资料，随时召见企业领导人，作出的分析财务报告送财政经济部、国会，并可对违反财务管理规定的行政机关公务员和企业职员处以罚款或审判。还有一种是美国，在联邦一级，由总审计长指定机构对企业进行财务审计；在州一级，由各州自行确定审计监控模式。

三、我国国有企业监督体系现状分析

加强和完善我国国有企业的监督体制机制建设，是中共十五届四中全会以来，推进现代企业制度建设过程中不断探索和完善的一个重要内容，十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出：“建立现代企业制度。实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，健全决策、执行和监督体系，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体”。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将建立健全国有资产管理和监督体制与完善公司法人治理结构作为现阶段我国国有企业改革的两项主要任务。党的十七大报告提出完善制约和监督机制，就完善各类国有资产管理体制和制度、建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制等提出了一系列新的要求。

（一）我国对国有企业监督的历史沿革

加强对国有企业及其经营管理者的监督，建立强有力的监督制约机制，是新型国资监管体制的重要内容。对国有企业的监督工作，在国有企业经济体制改革的不同阶段呈现出不同的特点。

1978—1987年，以“扩权让利”为基本思路的改革阶段。1978年，中共十一届三中全会做出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，提出了对我国经济管理体制中存在的弊端加以解决的要求，从而揭开了中国改革的序幕。针对传统体制中集中计划过多，对企业生产经营统得过死的弊端，政府一开始就选择了放权让利的方针作为突破口。这一阶段改革的重点，是在强化国家直接所有和控制的范围内重新引入市场和激励企业的积极性。通过价格的双轨制，市场力量开始与计划和行政命令一起发挥作用，实施了多种形式的承包责任制，国有企业拥有定价、用工、销售等多种自主权。为加强对企业的监督制约，有的大型国有企业成立了党委领导下的纪律检查委员会，成立了审计部门，内部专门监督机构逐步建立，加大了对经济工作的监督管理力度。中央于1982年1月下达了“关于打击经济领域里严重犯罪活动的紧急通知”，各大型国有企业专门成立了“打击经济领域犯罪活动办公室”。国务院于1982年4月颁布实施了《企业职工奖惩条例》，即国家将对国有企业职工的奖惩权下放给了企业，赋予了国有企业内部监督工作一项重要职能。在传统的计划经济体制下，对国有企业经营者的监督基本上是不必要的，国家依靠强大的行政指令性计划和严格的人事行政任免制度足以保证国有资产的安全。国家通过层层指令的方式，对企业的人、财、物及企业的生产、流通、分配等活动直接进行管理，统收统支，对国有企业的监督管理主要是政府主管部门的行政管制。改革前的国有企业带有很浓的政治色彩，企业内部的监督工作主要是围绕党在各个时期的中心工作和政治运动开展工作，以党内监督为主，对党员进行党纪教育，贯彻执行党的有关政策，处理违纪党员。这一阶段的改革，主要是对企业放权，忽略了对企业的约束，改革的配套措施中缺乏制约措施，导致企业内部的监督工作明显滞后，事前防范少，事后查处多。

1987—1994年，承包责任制阶段。从1987年开始，政府实施了多种形式的“承包责任制”，改革的核心是解决“所有权与经营权”分离的问题。承包责任制增加了国有企业主要经营者的自主权，包括有权进行生产决策、确定投入与产品价格、购买物资和原料、作出投资决策、招聘员工、决定工资奖金等。随着以“放权让利”“两权分离”为肇始的国有企业改革的不断深人，国有企业拥有了定价、用工、自销等10个方面的生产经营自主权，也有了自身的特殊利益，国有企业经营者就既有动机也有能力侵蚀国有资产，这些权力在赋予国企厂长经理的同时，也为国企滋长腐败创造了条件，出现了较多经济方面的违纪违法案件。在此阶段，为加强企业内部的监督制约，有的大型国有企业成立了党委领导下的纪律检查委员会，成立了审计部门，加大了对经济工作的监督管理力度。在此阶段，为加强企业党的建设，1990年11月中纪委下发《中共中央纪律检查工作的暂行规定》（中纪发〔1990〕6号文），明确了企业纪委的指导思想、基本任务、领导体制，明确了企业纪委的组织机构、干部配备、工作职责和权限，进一步强化了党内监督的职能。为加强企业内部监督和自我约束机制，监察部于1992年8月下发《监察部关于全民所有制企业事业单位监察工作若干问题的意见》监发〔1992〕11号文，将企业监察工作规定为企业内部管理的重要组成部分，是自我约束机制的必要环节。企业监察机构是本单位行使监察职能的专门机构，在本单位主要负责人的领导下，负责对本单位非国家行政机关任命的工作人员进行监察，经主要负责人授权，可以行使检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权。在这一阶段，大型国有企业内部的专门监督机构按照中纪委、监察部规定逐步建立健全完善。承包责任制在给国企经营者带来更多自主权的同时，也产生了诸多问题，如承包人包盈不包亏，企业一旦亏损，责任仍由国家承担：承包额度的确定没有规范尺度，讨价还价，随意性大；承包人“短期化”行为给国企造成损失等；并且在此阶段多数大型国有企业纷纷成立“二级法人”甚至“三级法人”，这些法人或子公司通常又是以集体企业、中外合资企业、有限责任公司以及股份有限公司的名义成立的，这往往又成为国企经理人员获得更大自主权的一种途径。这些问题都给监督工作增加了难度，这一阶段监督工作仍然十分薄弱。这一阶段的改革，主要是对企业放权，忽略了对企业的约束，尽管对国有企业经营者有诸如人事监督、财务监督、业务监督等种种监督形式，但改革的配套措施中缺乏制约措施，导致企业内部的监督工作明显滞后，事前防范少，事后查处多。

1992年至今，是以建立现代企业制度为基本目标的改革阶段。1992年10月，党的十四大明确提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，明确国企改革是经济体制改革的中心环节。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立现代企业制度是国有企业改革的方向，从此国有企业进入建立现代企业制度阶段。1995年开始，中纪委也相继出台了国有企业领导干部廉洁自律的一系列规定，推行礼品登记制、个人收入申报制、业务招待费向职代会报告制等三项制度，强化了领导干部廉洁自律的监督制度；1997年2月国务院下发《国务院批转财政部关于加强国有企业财务监督意见的通知》（国发〔1997〕9号文），进一步强化了国有企业财务监督工作；2000年3月国务院令第283号发布施行《国有企业监事会暂行条例》；1998年11月监察部、国家经贸委、全国总工会联合印发《关于国有企业实行业务招待费使用情况等重要事项向职代会报告制度的规定》；1998年国家出台稽察特派员制度，是有意识地逐步从体制上、机制上加强对国有企业监督的探索，实践证明，这种监督制度取得了良好的效果；向国有重以大型企业派出监事会是对稽察特派员制度的完善与发展，是在稽察特派员制度的基础上发展起来的，这种制度在加强对国有企业经营者的监督与维护国有资产权益方面发挥着重大作用；1999年2月中纪委、国家经贸委、全国总工会联合印发《关于推行厂务公开制度的通知》，进一步强化以职工代表大会为基本形式的企业民主管理、民主监督；2005年1月，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。在增加国有企业经营自主权的同时，政府也努力探求与新型的企业自主权相一致的加强对国有产权监督的方式，为形成一套国有企业监督管理体系提供了坚实的基础。现代企业制度核心问题是完善企业法人制度，明确国有资产投资主体，确立企业的组织形式，建立科学规范的公司内部组织结构等。在现代企业制度的设计中，对国有企业的监督制约作了同步设计与实施，建立起了比较科学的法人治理结构。股东会、董事会、经理层、监事会各司其职、相互制衡、相互配合，分别行使决策权、监督权和执行权。股东会与董事会之间是一种委托——代理关系，董事会与总经理之间则是一种授权经营关系。公司法人治理结构通过合理配置剩余索取权和控制权，形成科学的自我约束机制和相互制衡机制。在这一阶段，对国有企业监督制约制度的设计是比较科学的，但在监督制度的执行和落实上还存在很多问题，如有的国有企业成为“翻牌”公司，法人治理结构还未真正发挥其特有的作用。有的机构虽分设，但却是一人身兼数职，使相互制约成为一句空话。尤其是在企业改制过程中，有少数国企领导钻改革空子，侵占、挪用、私分国有资产，低价处理国有资产，中饱私囊，造成国有资产大量流失。

（二）省属企业监督体系存在问题分析

发生在国有企业领域的职务犯罪及违规违纪问题比较突出，在涉及重大决策、投资、改革改制、工程建设、资金管理、对外担保、干部任用、资产处置等重点领域发生的问题尤为严重，犯罪性质相对集中、涉案金额明显上升、犯罪手段多样化，严重损害国有资产安全。针对国有企业的各种监督力量不可谓不多，但是腐败问题频发，说明各种监督力量在作用发挥上还是有很大的欠缺，监督的体制机制还不能适应国资监管工作的需要，各监督主体在形成监督合力、发挥协同监管上还需要进一步探讨。目前，各种监督力量不能有效发挥监督作用的原因分析如下：

1．各类监督任务政出多门，自成体系，缺乏统一协调领导

如监事会、财务总监、纪检监察、内审以及其他业务主管部门，分属不同的上级部门领导，各自从上到下都有完整的工作部署和安排要求，工作任务一般都是单线的，各部门都是对自己的上级负责。上级各部门之间尚未建立协调机制，各监督力量在履行职能时存在着各自为政、各行其职的现象。力量分散也造成了监督队伍力量不够，监督人员素质不高的问题。在省政府—国资监管机构—省属企业—董事会—经理层的逐级授权这个委托代理链中，由于这种委托代理关系的多重性，使得企业国有产权呈现出明显的外部性，即委托代理机构的监督成本增加。由于监督部门大多是各管各面，独自监督和操作，没有形成监督合力，多重监督、重复监督、交叉监督使省属企业监督成本费用高企，监督资源重复和浪费现象比较严重。由于检查的一些信息资料不能达成共享，不利于各种监督力量间相互协调统一解决问题，不利于监督质量的提高。现行监督体系由于各个环节之间的分工不明、职能交叉、协调不够等问题，客观上造成了监督主体间的相互推诿、力量耗损。从现实来看，监督机构一般实行的是双重领导体制，一方面受上级监督机关的领导或指导，另一方面又受同级党委和政府的领导，这种依附性的管理体制致使监督机构权力递减，使得监督权力的指向只能向下，而不能做水平运动，从而造成“同级监督管不了、上级监督够不着”的监督真空状态。

2．监督职责大于监督权限，监督职责难以落实

从各种监督力量的实际运行情况来看，存在各种监督力量职能交叉，职责边界不够清晰，监督职权不能细化到位，监督职责难以落实等问题。监督职责大于监督权限，超出监督能力范围的情况，通常由两种原因所致，一是组织机构设计本身存在缺陷，履行职责得不到权限的支持，使人常有“有看法、没办法”之感；二是向下授权不充分，或监督力量不能独立完成监督工作，事无巨细，唯请示后才敢行动。在我国，政治体制改革进程明显滞后于经济体制改革，在国有企业领域，行政和党的管理体制与建立现代企业制度之间存在理顺的过程，监督工作灵活性的尺度往往放得很宽，实践中却难以操作实施。例如，一个项目投资行为，各监督力量几乎都可以进行监督检查，监事会要检查董事会决议情况；财务总监要监督项目资金预算可行性等情况；纪检监察部门要监督当合国家方针政策执行情况，进行效能监察；中介机构进行工程造价审计监督；职工代表大会等职工民主监督要对设计职工切身利益问题进行讨论表决等等，几乎所有的监督力量都要从不同层面、不同角度，对项目的决策合法性、合规性、收益情况、风险状况等进行监督检查，更不用说在项目执行过程中，对合同、法律、工程造价、设备材料采购、资金支付等重点风险环节进行的监督检查。这些多重监督、重复监督造成监督资源浪费不说，在项目一旦出现重大损失、违法违规问题的时候，往往出现“谁都参与进行了监督、谁也脱不了监督责任、但是最终谁也不承担监督责任”的情况。

3．同级监督主体受制于监督客体，对上监督或平级监督无效

现有各种监督的体制机制上，很容易出现“上级监督太远、下级监督太险、同级监督太难、事后惩处太晚”的现象。任何有效的监督必须以监督客体受制于监督主体为前提，但我国国有企业党政监督实行的是“双轨制”，即监督机构既受上级主管部门领导，又受同级党委和行政领导。这种监督实际上是一种“同体监督”。在同体监督内，决策、执行、监督三权混为一体，尤其是监督主体受制于监督客体。当监督部门不能兼顾上级主管部门和同级党委、行政的指令、决策、要求时，监督部门往往在很大程度上只听命于同级党委、行政，不仅难以监督同级，连下级也难以有效监督。党组织监督、企业内部监督与所要监督的省属企业之间本应是互为制约的关系，具有很强的监督独立性、权威性和自立性，但在现行体制中企业监督系统人员的经费、物资设备、干部任免、福利待遇、离休安置等切身利益问题均由经营决策系统支配，因此便出现了监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的现象，使监督者缺乏自主性、独立性，难以履行监督职能。在实际中，企业的各项活动往往只按照经营决策系统的意志运行，监控系统的监督显得软弱无力，这种体制大大削弱了职能监督本身的力度。内部监督的动力只能是来自外部监督的强大压力，以内部监督为主的方式其作用是有限的，它可能造成内部监督的监督者和被监督者同处于一座金字塔内，在利益、价值观、工作作风及思维方式上都具有一致性，导致一件事情，在省属企业以外的人看来是极不应该发生的，但其内部成员则习以为常，见怪不怪。由于内部监督实际上是内部的自身监督，其根本目的是为了维持权力系统的机构稳定，保护组织的整体利益，因此虽然有时监督队伍庞大，工作轰轰烈烈，但实际监督效果甚微。例如，对同级班子成员，特别是党政一把手的监督，因为干部管理权限的关系，往往出现“只对下，不对上”的情况，缺乏监督的独立性，致使平行监督弱化、缺乏实效。监察、审计、法律等一些监督机构，在企业内部是下设职能部门，由于条块对口的关系，往往出现上下对应单兵作战；监督的对象实际上也只有对企业领导层以下人员和下属单位，对其实际经营运作、财务状况及决策执行情况等监督内容又缺乏深入了解，所以难以发挥其应有的监督作用。

4．监督信息不对称，各类监督信息分散，不能实现信息共享，缺乏统筹监督信息的有效平台

一方面，各种监督力量获取必要监督信息的渠道不畅，监督信息不对称、透明度不高、监督信息层层递减，难以获得履行监督职责的充分信息。没有公开透明的经营管理信息来谈监督是荒唐的，公开是监督的前提，知情是监督的保证。要行使监督权利的基础性条件，一是监督客体公开被监督的事情；二是监督主体了解有必要进行监督的内情。没有这样的条件，监督权就无法行使。监督部门往往是事后才会发现领导干部或被监督部门存在的问题，说明在这个过程中，监督部门与被监督对象所掌握的信息不对称，监督部门要从监督对象的外部组织或个人获取信息，对其在过程中的信息知之甚少，无法形成有效的过程监督。虽然目前也在探索过程监督，例如，采取派驻或督察等形式，或是参与招标过程等等，但并没有从制度管理或业务环节本身的监督程序上规范起来，形成日常业务环节中的有效监督管理程序。另一方面，各种监督主体之间不能进行相互沟通，监督信息分散在不同的监督者手中，缺乏优化共享监督信息资源的平台。

5．监督主体的素质不够高，监督责任意识不够强，主动监督意识淡薄

监督意识包括监督者积极参与监督的意识和被监督者自觉接受监督的意识，目前，无论是监督主体还是监督客体对监督工作都还存在认识不到位的情况。对政策法规掌握不够，不会监督；执法不及时不得力，疏于监督；碍于情面，不愿监督；怕打击报复，不敢监督；知情少或不知情，无法监督；制度办法不完善不规范，不利于监督；无权的监督有权的，权小的监督权大的，不便于监督；对现状不满意，懒得监督等现象。从监督客体上来看，少数领导素质不高，自己分管的工作不愿意别人过问，认为监督就是和自己过不去，拒绝监督；有的喜欢一个人拍板定案，不主动接受监督；有的对意见顺耳的听，逆耳的不想听，不重视别人的监督；有的认为监督工作发挥不了多大的作用，只是走走过场，主动接受监督的意识淡薄。由于监督主体和客体认识有差异，行动不一致，造成主体的监督职能发挥不够，客体接受监督的自觉性不高，影响了整体联动格局的形成。

6．各种监督以事后监督为主，事前监督和事中监督缺乏，监督无法发挥事先预防和及时制止作用

从监督的环节来分，可以分为事前监督、事中监督和事后监督。目前，在国有企业权力监督中还普遍存在监督环节脱节的现象，即注重后事监督，忽视事前监督和事中监督。事前监督能够提前发现监督对象的各种潜在的或显现的弊端，从而达到防患于未然的目的。事中监督对保障全面实现组织管理目标，避免和减少工作失误，特别是减少已发生的管理和工作失误所带来的损失具有重要作用。目前，除了出资人委派的监事会、财务总监在向事前、事中监督转变，内部审计、纪检监察和中介机构等监督力量依然是进行着事后监督。偏重于追惩性的事后监督，忽略了行为发生前的预防和行为过程中的控制，应该说，这是一种“马后炮”式的监督，监督机构整天忙于应付“查错纠偏”，“头痛医头，脚痛医脚”，最终陷入被动消极的不利局面。惩戒不应该是目的，通过积极有效的“纠偏于既遂”的预防工作，使监督客体都能自觉地遵纪守法，认真履行职责，形成完整的闭环式监督，才是监督所要追求和达到的最高境界。

7．公司治理结构不健全，现代企业制度建设有待推进完善

国有企业改革的方向是建立现代企业制度，要按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，建立规范的公司法人治理结构，即明确党委会、董事会、监事会和经理层的职责，使他们各负其责、协调运转、有效制衡，形成决策、执行、监督相互分离、相互制衡的权力运行格局，这不仅是公司制的核心，是避免权力失控、决策失误和行为失范，实现国有资产保值增值的迫切需要，更是健全和完善企业监督制约机制，加强对权力进行监督的根本保证和重要前提。目前，国资监管机构也在推行外部董事制度，推进省属企业规范公司法人治理结构建设，多数省属企业在公司制改造中通过“翻牌”方式建立了公司治理结构，但实际运行机制没有形成，干部管理体制没有相应调整。从目前的实际情况来看，大部分企业的治理结构从组织体制上还未完善，董事会、经理层和党委会高度重叠，机构权责不清、人员混岗分工，主要负责人常常集党委书记、董事长、总经理于一身，董事人数没有达到规定要求，没有制定出台董事会、总经理办公会等议事规则，实践中还是党政联席会议进行决策运行，党政联席会成为通常的决策方式，企业仍按“一把手”体制运行，大成大败的现象难以根治，权力被滥用的现象时有发生。

另外，各类监督人员的素质能力不能适应监督需要，专业化、系统性培训缺乏。监督工作复杂性强，专业跨度大，涉及党纪、政纪、法律、财务、审计、管理等多个领域，对要求高，对人员队伍的素质与能力，以及政策性、专业性的要求很高。目前，监督人员的政治素质、专业水平、人员配备和培养方面，还远远不能适应监督工作的需要。此外，在监督工作的制度体系建设，监督检查成果综合运用，以及监督责任认定追究机制等配套制度方面，还需不断加强完善。

四、优化省属企业监督体系的初步思路

总体来看，针对国有企业的监督力量主要有：党组织和纪检监察部门、监事会、财务总监、内部审计，以及工会、职工代表大会、党务公开、厂务公开等形式的民主监督，还有外部审计监督、企业利益相关者监督等监督力量，可以说是建立了一套较为齐全的多方位监督体系，形成了较为全面的监督机制。但是，现有的监督机制虽然发挥了一定的作用，却不能完全制约和遏制腐败。从总体上看，我国现行的国有资产监督体系是庞大而且严密的，它在规范权力运作行为、遏制腐败、维护国家与公民权益方面发挥了十分重要的作用。但现行监督体系的实际运作效果尚不尽如人意。情况表明，现行权力监督体系在体制设计和机制运转上存在缺陷，主要是制度形同虚设，存在着大量“虚监”“弱监”和“空监”现象。由于监督体制设置不科学，监督体系不完善及监督管理存在若干弊端，导致有的国有企业管理混乱、国有资产流失严重、国企领导干部违法犯罪突出等，这些问题直接影响和阻碍了国有企业的科学发展和安全运行。研究如何建立有效的综合监督体系，加强监督工作的组织领导，优化各种监督力量，理顺监督体制机制，充分协调与发挥各监督力量的优势，搭建监督信息资源共享平台，降低监督成本，提高监督效力，实现党风廉政建设、干部队伍建设、内部和风险管理制度建设、重要业务流程、重点风险监控、监督责任追究等监督工作一体化管理，最终实现综合监督、系统监督、高效监督，有力监督防范企业违法违规行为，有着重要的现实意义，是我们进一步深化改革，建立和完善现代企业制度的一个重要课题。

企业的监督制约从横向来看始终无法全覆盖，在各条线监管的交集处尚存空缺，成为资产流失的高发区域；从纵向来看始终无法随投资链的延伸而延伸，对资产监管的力度随资产链的延伸而减弱，资产链越延伸，资产流失的可能性越大。目前，围绕如何构建国有企业“大监督”体系，各方都进行了积极探讨。有的是站在某一主管部门的角度，如纪检监察机构从加强党内监督方面进行的研究；有的是站在加强国有企业内部业务领域监督的角度进行研究；有的是站在财务部门、监事会、内部审计、效能监察等某一业务领域进行的纵向监督研究，站在履行出资人角度的研究相对较少。在优化整合监督资源以谁为主的问题上，主要有两种观点，一种是以党委为主牵头优化各种监督力量，另一种是以监事会为主整合各种监督资源。关于以谁为主的问题，根源是省属企业在建立现代企业制度、规范公司治理结构过程中，“新三会”与“老三会”之争，是建立新型权力制衡体制与既有权力运行体制之争，是“老三会”在新的公司治理架构中如何发挥作用的问题，是党内监督与新的公司治理结构中的监事会、财务总监监督等出资人监督进行有效对接融合的问题。事实上，各种监督力量都有自身既定的职能设置、制度规定和履职方式，相互之间不存在谁替代谁、一方整合掉另一方的问题。2018年机构改革调整正在进行，监事会整建制划转至审计部门，针对完善国有企业监督相关制度设计有待在改革中进一步明确。如何建立责任明确、整体联动、职能互补、信息共享的监督机制，形成科学、合理的监督网络，将多单位、多部门、多形式、多内容的监督资源置于统一配置之下，防止盲目监督、重复监督和无效监督，提高现有监督资源的利用效率和监督效能，是需要长期研究和探讨的问题。

（一）优化监督体系原则

规范有效的国有企业监督一般应具有以下特点：一是具有完备的理论支撑；二是具有完整的法律保障和强有力的政策支持，监督主体具有很强的独立性和权威性；三是具有明确的监督主体、责任分工及有效的协同配合及落实机制；四是具有适应市场变化及时调整监督方式的机制。研究优化省属企业监督资源问题一般要遵循以下原则：

1．依法合规原则

各种监督力量都有独立的法律依据和来源，履职方式也相对明确具体，相互之间不可替代。因此，在研究优化监督体系时，必须要尊重党和国家关于国有资产监管的《党章》《企业国有资产法》《公司法》等法律法规和党的方针政策，以及关于党内监督、纪检监察、审计、财务等法律、法规及国有资产监管等各项具体规定。优化监督资源的体制机制思路和措施，应当有法可依，有据可查，和有关规定相统一。

2．下管一级原则

监督主体的地位应当高于监督客体或者至少与监督客体平等，这是实施有效监督最基本的要求和保证。本文从国资委加强国有企业监督的角度，研究优化各种监督力量的方式方法，对于省委、省政府及有关省直机关对国有资产的监督，以及省属企业对权属企业的监督，我们不做重点研究。从加强监督的权威性和有效性角度，坚持并落实下管一级的监督原则，强化上一级监督的地位和监督作用，坚持一级管一级，一级对一级负责，以权力制约权力，层层强化监督力度。

3．权责对等原则

权责脱离容易引起监督权力与个人效用的非法交易。只有监督权力而无监督责任，则监督权力必被滥用；只有监督责任而不赋予完成监督工作所必需的权力，则监督责任必将落空。保持权力和责任的对等统一，是保证监督工作分工明确，各司其职，各负其责必不可少的前提条件。目前，多数监督力量的职责范围都超出其工作能力范围，有职责规定而无具体手段实施，造成无法监督、虚监等情形。在优化监督体系时，需要考虑其监督权力和监督责任的对等，明确可以进行有效监督的重点和领域，赋予对等的监督职权，并对监督职责进行相对有效的区分。

4．优势互补原则

目前，各种监督力量存在很大程度上的职能交叉，在工作机构设置、人员配置和工作方式等方面存在融合，监督成本大，监督成效低。需要在明确各自监督职责范围的基础上，加强组织协调，实现监督信息资源共享，推动各监督部门既各司其职，发挥优势，又互相配合，协同作战，消除监督的空档、漏洞，提高监督制约的整体效能。

（二）明确监督重点

优化省属企业监督体系，首先要根据企业具体实际，明确监督目标，理清需要进行监督的重点经营管理问题，为优化监督体制机制奠定基础。中央印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，规定凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项必须由领导班子集体作出决定的要求，所列三重一大事项的主要范围基本涵盖了国有企业经营管理的重大经营管理行为，目的是切实加强国有企业反腐倡廉建设，进一步促进国有企业领导人员廉洁从业，规范决策行为，提高决策水平，防范决策风险，保证国有企业科学发展。

梳理省属企业存在容易发生问题的重点领域和关键环节如下：

1．重大决策及经营管理领域

要加强对关键环节、主要程序和重要岗位的监督，建立经营管理流程监督机制，界定对重点领域进行配合监督的范围，加强对重大经济决策的监督，是从源头进行监督制约的关键。

属于重大决策事项和重要经营管理领域的范围，一般包括：公司改革改制、兼并重组、资产处置、与关联方交易、大额资金运作、会计信息、产权转让、重大投资、资本运营、资金管理、对外担保、大额物资采购、重要设备引进、大额捐赠、工程建设、招投标、法律事务、合同管理、技术研发、薪酬分配等。

对重大决策事项的监督重点内容，一是决策的合法性情况，要监督决策是否遵循国家法律法规、党内规章制度、出资人以及企业相关规定，决策内容和程序是否合法合规，凡需公司党委会、董事会、总经理办公会、职代会决定的，是否召开相关会议，决策过程有无记录。监督是否根据董事会职责、权限和议事规则进行决策，董事会会议表决是否实行一人一票，监督是否存在擅自决策、少数人决策、恶意损害企业利益等情形。二是决策的科学性情况，监督决策的前期调研论证和综合评估是否充分科学，各种风险是否进行充分揭示预测，决策程序是否公开透明，是否符合企业自身实际和发展规划等情况。

各种重大决策和重要经营管理领域，容易发生问题的形式和方式有很多，并且随着经济的发展，呈现出多样性、高科技及复杂性等特点，加上内外勾结等主动犯罪的私密性，给监督工作带来巨大的难度。要根据省属企业各自实际，确定属于重大决策事项的范围、决策程序和制度要求。各种监督力量要加强对重大决策事项实施的关键环节、重要岗位进行监督，梳理明确容易发生问题的形式和手段，确定相应的监督手段和方式。例如，企业改革改制和资产处置招投标方面，存在不履行规定程序、越权擅自决定、隐匿资产、提供虚假资料、串通舞弊、内外勾结、低价转让、转移侵吞资产、虚假评估、自卖自买等违法违规方式；工程建设领域，存在为上项目搞虚假的可行性研究报告、通过编造虚假变更签证损公肥私、变相追加投资推高建设成本等投资腐败行为、违规分包拆包、内外勾结编制虚假决算报告、虚增工程量计算等种种行为。要对重大决策和重要经营管理行为进行梳理，细化操作流程，落实对关键环节进行监督的主体和监督方式，强化监督检查的手段，形成权力运行的全过程监督。

2．重要经营管理制度建设

关于制度，邓小平有个著名论断——“制度不好可以使好人做不成好事，制度好可以使坏人做不成坏事”。通过制度安排来防止权力腐败及违法违规行为，是对省属企业进行有效监督的重要基础，是对省属企业权力运行的有效规范和制约。要通过规范完善的制度管理体系，来完备各项重大经营管理行为运行的程序，明确各重点环节的责任，形成靠制度管人管事管权、按规则办事的良性机制，用完善的制度规范权力运行，用严格的程序规范从业行为，是国有企业减少违规机会的重要保证。

建章立制，规范程序，加强业务监督，建立完善重大经营管理制度体系。省属企业必须重视制度的建设，发挥制度管理的优势，改进和规范国有企业内部业务流程，通过规范业务流程和工作制度加强权力制约，力求在国有企业内部建立科学的权力配置和确定的运行程序，防止企业经营管理活动中的权力失控、决策失误与行为失范。要加强对企业发展战略规划体系、全面预算管理体系、内部控制体系、风险管理体系、薪酬管理体系、财务管理、公司章程、公司治理结构、权属企业治理体系等方面重要规章制度体系的建设及运行情况进行监督。这些重要的经营管理制度体系，是企业健康有效运行的基础，也是各种监督力量进行有效监督的基础。例如，加强党内监督方面，省属企业党组织要充分发挥监督保障作用，修订完善并严格执行企业党组织参与重大决策的实施细则、企业领导班子民主生活会的管理办法、企业领导人员廉洁从业规定的实施办法、企业党风廉政建设责任制的考核办法、党员董事（总经理）向党组织报告工作制度等基本制度，并把执行情况作为企业实施目标管理和考核的重要内容。要落实职工董事和职工监事制度，规范企业改制重组和关闭破产中涉及国有资产安全、职工合法权益维护的有关事项，增加企业权力运行的透明度。

加强对重要经营管理制度的监督。要围绕企业的人权、财权、事权和物权，在权力分配的制度设计上实行适度集权、合理分权和分级管理。企业应根据具体内容，分别明确党委会、董事会、总经理办公会、职工代表大会等决策主体的决策边界和流程，决策时必须遵循依法决策、依权限决策和民主决策的原则。

强化对制度执行和落实情况进行监督。各种权力关系运转协调，归根到底要靠制度的权威作用来维护和保障，要强化制度的权威性和严肃性，对于改善现行权力监督体系的运行来说至关重要。先进的管理制度是在一定的利益关系相互协调的基础上形成的一种规范化的管理形态，它代表和反映着大多数人的利益和意志，规定和保证着一定区域乃至整个社会的发展方向。制度一旦形成，就具有很强的稳定性和权威性，任何人必须遵从。要让企业经营管理者对制度存在“敬畏”之感，如果不能够视制度为最高权威，不能自觉地按制度办事、按制度运用手中的权力，任意违规践踏制度的规范执行，那么即使是再完善有力的监督也是无效的。

3．加强对企业主要负责人监督

多数企业实行“党政一肩挑”“党政成员交叉任职”等领导体制，使企业的人、财、物大权集中在主要负责人手中，他们既是企业的决策者和执行者，又是企业的管理者和监督者。这种多种权力集于一身的状况可能便于集中指挥、统一领导，但权力过分集中于一个人而监督十分薄弱的情况下，其弊端是显而易见的。由于个人知识、能力水平的区别、了解掌握情况的局限以及思想、道德品质的差异，导致失职渎职、国有资产流失、腐败、重大投资损失等现象时有发生。国务院国资委主要领导日前在中央企业纪检监察工作会议上明确指出，很多企业还是“一把手”体制，这是发生腐败问题的主要原因。“所有的问题都是人的问题”，加强对国有企业领导人员的有效监督，是所有监督的核心，是防止领导干部滥用权力、以职以权谋私和预防职务犯罪、预防腐败的关键，尤其是对“一把手”的监督，有着极为紧迫和现实的意义。

鉴于企业领导人员尤其是“一把手”是特殊的监督客体，与企业内的各监督主体存在不对等关系，所以对“一把手”的监督应以上级监督为主、同级监督为辅，即以上级党组织部门、国资委等为监督主体为主，以出资人委派的监事会、财务总监、上级纪检监察部门等为依托的主要监督力量。

此外，一般的监督力量不能解决经营管理者的选拔和激励问题，例如，监事会虽然对董事、高级管理人员有奖惩、任免的建议，但这只是对已经在位的经营者的奖惩、任免，这种意见建议在实际中基本未得到足够的重视和采纳，影响了监督的权威性，也是监督弱化、虚化的一方面原因。此外，各种监督力量都无法解决“真正将有能力的人选拔到合适的岗位”问题，一些低能力的经营者，虽然不出问题，企业正常经营，但是与行业相比发展却远远滞后，企业发展处于严重的低效率状态，如占用国家巨额资金，资产收益率却远远达不到银行贷款利率等。党委组织部门在企业重要人事任免尤其是选任企业一把手时，务必要高度重视，把好关、选好人，把监督贯穿于干部培养、选拔、使用、轮换、管理的各个环节。国资监管机构和省属企业要注重规范企业领导人员管理体制，积极探索建立科学的权力运行机制，切实建立起对企业主要负责人的有效监督机制和约束机制，要紧紧抓好对主要负责人的全方位监督，通过教育培训引导他们树立按照职责范围进行决策的意识，树立按照规则程序办事的意识，树立自觉接受监督的意识。

（三）优化监督资源的基本思路

目前，各省市国资委在优化监督体系方面做出了积极有效的探索实践。江苏建立了监事会与企业巡视组、派驻纪检检查工作组相结合的“三位一体”派驻体制；辽宁推广鞍钢的纪检监察系统、审计系统、派驻监事会和财务总监系统“三位一体”大监督机制；湖北国资委构建了“1+5”廉洁风险防控制度体系；成都国资委在监事会增挂市国资委纪委派出纪工委（监察室），形成了国资委纪委、监事会（纪工委）和企业纪委“三位一体”的监督机制；中央企业在整合企业监督资源方面也进行了大量探索。据了解，中国兵器工业集团所属内蒙古一机集团构建了“四合一”式的大监督运行体系，即在公司党委统一领导下，成立大监督的统领机构——监督管理委员会，由监事会主席、党委副书记、纪委书记（三职一人兼）担任主任，委员由公司监事会、纪检监察、审计等主题监督部门和公司总部有关职能部门领导组成，管理委员会下设监督办公室，主任由纪委常务副书记（监察处长）担任；上海市根据建立现代企业制度的要求，坚持体制创新，在建立由企业监事会、财务、审计等部门组成的“三位一体”的内部监控体系的同时，建立了由市委组织部牵头，纪委监委、国资委、审计局、市总工会等参加的“五位一体”的对企业经营管理外部监督考核体系，从组织和制度上加强对企业领导人员的监督管理。北京等市地国资委都在探索构建大监督工作格局方面做出了积极有效的探索。关于加强监督工作的组织领导，切实发挥各种监督力量作用，党和政府也从不同的角度提出了明确要求，例如，《建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》指出：“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制，是深入开展反腐败斗争的组织保证。”“充分发挥各监督主体的积极作用，提高监督的整体效能。综合运用多种监督形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。”

就国资委而言，要整合形成的大监督体系一般包括监事会、财务总监、党内纪检监察监督、审计监督、利益相关者监督、民主监督等监督形式，通过一定的组织形式和工作载体，发挥自身监督优势，及时沟通监督信息，研究解决监督工作中的问题，形成目标统一、步调协同、优势互补、资源共享的监督合力，对国有资产运营和领导人员权力行使进行全过程、全方位的监督和管理，提高监督工作效能的一种工作格局。如前所述，各种监督力量各有法律依据和自成体系的工作方式，相互之间在机构设置等方面不可能进行整合，称之为优化省属企业监督体系。

国资监管机构要建立优化监督资源的工作领导机构，搭建党内监督、出资人监督和审计监督等监督主体形成合力的平台，加强各类监督资源的统一管理，理清各种监督力量监督职责的有效对接，在业务上给予指导，建立各种监督资源信息共享及协调机制，建立联合监督检查的工作机制，充分利用各类监督力量的优势，形成监督合力，切实提高监督效率，构建起“职责明确、信息共享、职能互补、整体联动”的大监督体系。这是解决企业内部监督不力问题、降低出资人监督成本、促进国有资产保值增值、保障国有企业又好又快发展的有力措施。

1．建立联合监督检查工作机制

国资监管机构要建立重大监督检查事项的组织协调机制，将属于多部门共有的监督职责进行统一调配，联合布置与实施，改过去的单部门检查为多部门综合检查。如可采取下查一级，上监督下的方式，组织监事会、纪检监察、内审及相关部门包括其他力量，达到人员的优化合理配置，保证监督实效，实现监督协同效应。可以根据监督检查工作实际，分别安排监事会、财务总监、纪检监察部门牵头主导。这种综合监督检查的方式，一是可以提高检查工作效率，统筹安排、协调规划，有效地减少重复检查的次数，节约监督成本，减少受检部门的压力；二是保证监督检查效果，由于人员充足，可以保证使各个专业都有较强的检查力量，各个检查环节都能符合法定手续；三是可以提高监督质量，多部门从不同的角度联合检查监督，对问题的定性更加准确全面，并提出统一的整改和处理意见，达到综合整改的目的。同时，也客观上减轻了单一部门检查中由于怕得罪人所承受的压力；四是有利于综合利用监督成果，不同部门根据不同需求进行收集和整理并加以利用，使有关部门能够准确把握监督的关键点和侧重点。同时，那些“谁都可以监督，谁都不能彻底解决，互相推诿扯皮”的问题事项，可以得到协调解决。各检查部门在统一检查过程中形成的检查结论，不同部门根据自己的职责需求对监督的结果进行收集和整理，达到互补和综合利用的效果。同时，可按照现代项目管理的方法对监督检查任务进行管理，将监督检查工作归集为任务、目标、内容、方法、人员、时间进度和质量要求等清晰明确的大、小项目，并对项目提出、确定、执行、调整、完成和评价的全过程以及项目负责人、项目小组、多项目协同等方面进行有效管理，切实提高监督效能。

2．建立信息共享机制和工作载体

建立各类监督信息汇总机制，建立信息共享平台及信息库，将有关省属企业的各类监督信息进行梳理汇总，如监事会、财务总监、纪检监察、信访举报、审计、职工民主监督以及利益相关方等各种监督力量所提交的监督报告和监督信息，揭示的有关企业风险事项、问题披露，对有关信息按照行业或者问题类型进行分类梳理，建立重大问题和风险事项管理档案，根据工作需要统一安排监督检查工作。委机关处室关于企业的各类批复文件、风险管理、内部控制等重大制度体系情况、董事会企业上报的有关情况及文件资料也要纳入信息库。实现监督信息资源共享，一是有助于防止中间环节对信息的截留或垄断，各种监督力量可对企业重要监督事项运作的全过程进行监督，通过不同角度、采用不同方式对该事项进行综合检查；二是有助于监督检查成果的充分利用，可以综合各种情况，统一反馈、督促省属企业进行整改落实。分类整合监督信息，打破原有的信息不畅和封锁，加强信息资源共享。研究建立定期监督工作联席会议制度、监督工作动态反映制度、重要情况通报制度和监督成果交流反馈制度等工作载体，形成渠道顺畅、反应迅速、管理统一的信息共享机制。通过以上工作载体，相关监督力量可以全面系统地掌握各类重大问题情况，在工作联系中互相通报各自所掌握的问题线索，通报问题查处进展情况，协调各方及时掌握新动向、新特点，研究新对策，协调有关政策、法律问题和需要协商解决的其他问题，便于监督工作的统一领导，采取相应措施，相互配合，及时解决相关问题。发挥各种监督的职能作用，把各方面的力量、潜能和工作积极性发挥出来，形成有统有分、统分结合、优势互补、依法查处的监督检查机制。

此外，国资监管机构也要推动省属企业加快建立推进企业信息披露制度，对企业信息透明和公开进行明确规定。一是拓展信息披露对象，保障众多利益相关者的知情权，如公司职工、债权人及其他利益相关者。二是要明确信息披露内容，至少应该包含以下几个方面：公司基本情况、公司治理情况、财务信息、重大决定、社会责任信息等情况。三是信息披露渠道，可以根据信息重要程度，确定向出资人、企业管理层、企业职工等进行披露。这有利于利益相关者、企业职工及社会公众等了解企业经营管理信息，是加强国有企业监督、保护国有资产、促进国有资产保值增值的重要机制。

3．加强权力运行监督，建立惩处机制

对省属企业内部发生的违法违规行为，缺乏相应的权力剥夺机制，是监督体系难以发挥作用的一个非常重要的原因。实施有效监督需要加大惩处力度，就是要形成“不敢腐败”的惩治机制。监督和惩治是相辅相成、相互促进的两个方面。惩治有力，才能增强制度的约束力和监督的威慑力。进行有效监督本身要求实行严肃惩治，而实行严肃惩治本身又有利于进行有效监督。监督和惩治是相辅相成、互相促进的，惩处具有示范效应，惩处不仅使监督更具有权威性，而且是最有力的监督；不进行有力的惩处，就难以对违法违纪行为进行有效震慑，轻描淡写地处理，实质是对违法腐败行为的纵容。探索建立企业经营者退出机制。目前，国有企业经营者的退出机制缺失，领导干部一经任用，就同时界定了相应的级别和待遇，除非得到法律制裁，否则很少降级。而且国有企业经营管理者大多在同一企业长期任职，即便能力和水平不能适应工作需要，也没有责任追究和退出机制。企业领导岗位也没有竞争上岗的机制和干部交流制度，组织一旦任命后，基本上是一劳永逸。这些都表明国有企业经营管理者没有建立“能上能下”的竞争激励机制，不能让“能者上、平者让、庸者下”，尤其是对“能下”的问题没有法规法律依据，操作的难度大。解决国有企业经营管理者“能上能下”必须要建立竞争激励机制。一是在党管干部的原则下，以推动国有企业建立真正市场主体地位为目标，研究完善适应市场化要求的国有企业经营者选任程序办法，以规范选拔工作民主、公开、公平竞争地选拔国有企业经营管理者；二是以“能下”为重点，建立市场化选人用人机制，破除国有企业干部终身制，彻底划清企业的经营者和政府官员之间的界限，改革国有企业干部人事制度，完善国有企业经营管理者的任期制、责任追究制以及交流、辞退的流动制度和优胜劣汰机制，使“能下”问题制度化、市场化、常态化；三是健全国有企业经营管理者“能上能下”的竞争激励机制，建立科学的考核体系和监督体系，使退出机制有章可循、有法可依，具备可操作性。

（调研组：樊军、孙运伟、陈国梁、迟建勇）